地方债PPP模式正面清单范围确定

　　PPP模式(Public-Private-Partnership)在地方融资体系的转型中分量正在加重。

　　10月28日，中国政府网公布了财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知(下称通知)，对地方债的清理甄别工作作出安排。根据要求，此次债务清理将按照2013年6月底的审计确认数据和截至2014年底的债务增减数据为基础进行填表上报。

　　值得一提的是，通知还强调，通过PPP模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务；同时对于部分在建项目而言，亦需优先通过PPP模式进行推进。

　　显然，PPP模式已被视为此次地方债务清理工作中的一项重要环节，但在该模式加速推进的背后，如何吸引社会资本以及如何确认项目对于PPP模式的适用性，均成为部分业内人士关注的重点。

　　有业内人士指出，随着政策面的利好，与PPP相配套的《特许经营法》等立法工作或亦将得以推进，而在PPP的适用范围上，“正面清单”管理模式亦有望到来。

　　PPP的涵义及其在全球的应用情况

　　所谓PPP，IMF的研究人员Burger&Tyson&Karpowicz&Coelho（2009）将其直截了当定义为“私人部门参与传统上由政府提供的资产和服务”。Maskin&Tirole（2006）则认为，无论风险分担机制和治理结构如何，PPP都通常被定义为政府和私有合伙人之间的一种长期发展和服务契约。

　　在此机制下，政府让其伙伴（engagesitspartner）开发、营运和维护（todevelopandtooperateandserviceit）项目；私人伙伴可能要承担较大风险（substantialrisk），甚至还需要筹集资金，其收入是政府支付和使用者付费的某种组合。Funke&Irwin&Rial（2013）也将PPP定义为政府与私人之间缔结的以某种成本建造、运营和维护一项资产以提供可核算服务的一种长期契约；作为回报，政府承诺为该服务付费或者允许私人缔约方对使用者收费。

　　Funke&Irwin&Rial（2013）特别强调，虽然PPP涉及到建设、维护、运营的缔约问题，但这并非定义PPP的关键，因为所有这些活动都可以由私人部门来承担，真正能够定义PPP的是政府与一个企业（通常是特殊目的公司）订立书面契约同意由其提供服务。PPP分为政府付费PPP（government-fundedPPPs）和使用者付费PPP（user-fundedPPPs）。但PPP不包括不需要为投资而融资的单纯合作企业和安排。

　　在通常情况下，人们都自觉不自觉地将PPP机制提供的这种“资产和服务”就等同于基础设施。有这种印象这并不奇怪，因为PPP最早在西方19世纪的铁路建设中就以特许权（concessions）的形式出现了。到1990年代之后，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输（铁路、高速公路、地铁）、医疗、通讯、能源、水务等领域（参见图表1）。作为对PPP在基础设施领域应用经验的推广，亚洲开发银行（ADB）甚至在2008年还专门编撰了中文版、俄文版等版本的《公私合营手册（Public-PrivatePartnership(PPP)Handbook）》。

　　从基础设施的角度看，PPP的表现形式多种多样，包括BOO（建设-运营-拥有）、BOT（建设-运营-转让）、DBO（设计-建设-运营）、ROT（修复-运营-转让）、特许权、合同管理等。

　　但是，PPP机制的应用还不仅限于此。在2008年开始的美国次按危机中，当时的美国财政部长盖特纳（T.Geithner）曾在2009年3月23日提出了一个利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产的方案。利用这种机制，美国财政部不仅节约了财政的救助成本，更为重要的是在金融危机最严重的时候，解决不具流动性的资产如何进行市场估值的问题。

　　PPP模式疾行

　　此次针对地方政府存量债务的清理整顿中，PPP被赋予了较高的替代性意义。

　　“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。”前述通知提出，“地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日(9月21日)的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。”

　　事实上，早在国务院10月2日下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》及后来的常务会议中，PPP模式亦成为地方政府被重点鼓励开展的融资模式。

　　而另一方面，如何开展PPP项目早已成为现阶段部分陷入融资困境的地方平台所关注的重点问题。

　　“其实今年以来发债、信托和基金子公司的业务都渐渐不好做了。”西部一家百强县平台公司融资负责人吴菲(化名)强调，“以后PPP将成为我们和一些金融机构合作的重点领域，不过目前的合作模式还在讨论、研究之中。”

　　而在业内人士看来，由于PPP项目的投资、运营及回报周期偏长，如何吸引社会资本参与或成为阻碍PPP模式推广的一大难题。

　　“从期限看，PPP通常要10年到20年，这个期限对于许多社会资金来说太长了。”上海一位投行人士坦言，“像国内这么高的无风险利率，资金的周期要求也短，同样的钱很可能就去做房地产了。”

　　在其看来，除负债期限较长的保险资金外，PPP模式的回报周期恐难满足现阶段社会资本的风险偏好；而亦有业内人士认为，可将特许经营权或收费权进行抵押证券化，以化解社会资本进入PPP模式的流动性及期限障碍。

　　“可以把资产证券化和PPP模式相结合，让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接。”深圳一家券商资产证券化产品设计人士段元(化名)表示，“这其中也存在不少问题，例如收费权的长期风险定价如何确定，而该类权益能否成为质押标的在法律层面也存在争议。”

　　值得关注的是，利好长期性收益权的质押融资的制度正在加速形成。10月24日，国务院常务会议决定，将创新重点领域的投融资机制，为社会有效投资拓展更大空间。

　　会议还要求，要创新信贷服务，支持开展排污权、收费权等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。

　　“仅仅依靠信贷结构支持还不够，关键是能否把收费权、经营权作为独立于资产之外的法律实体注入SPV，实现最终的风险隔离。”段元坦言。

　　“正面清单”确定范围

　　在具体项目遴选中，哪类项目适用亦成为PPP模式开展前的另一项核心问题。

　　对此，国家发改委在今年5月3日发布《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》，该意见稿拟以正面清单的形式对PPP模式的适用范围作出安排。

　　据其规定，PPP所适用的行业包含煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、水域流域、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等领域。

　　此外，PPP还适用于廉租房、公租房和经济适用房的建设，以及科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等公共服务领域，以及由省级以上政府确立的其他设施和公用事业。

　　“PPP模式正在被大力推广，它的立法需求也越来越大。”前述投行人士指出，“但是特许经营法勾勒的只是一个法律适用底线，在一些机构和资金层面，也会根据项目种类和风险构建自己的正面清单。”

　　而除项目的适用范围外，由于PPP同此前的地方平台融资模式存在较大差异，其可能呈现出的影响及特点亦被业内所关注。

　　在业内人士看来，PPP与此前银政、政信合作模式的较大差异，一方面来自于地方政府从传统债权融资向类股权、类项目融资模式的演进；而另一方面，各类社会资本和中介机构的参与也让PPP模式较以往的定向式融资更为复杂。

　　“PPP属于风险和利益共同承担的模式，所以它的结构会影响到每一个项目环节，比如项目公司的出资、招投标、工程建设和财务顾问等等。”吴菲表示，“过去只是融资方负责融资，然后平台再根据项目需要对资金进行调配。”

　　事实上，社会资本参与PPP的意义并不仅仅体现在基础设施项目融资中，其对基础设施的经营管理亦将成为决定项目收入的关键要素。

　　“建成的项目最终需要社会资本和政府共同参与管理，所以融资只是PPP中的第一环，最后的项目收益更多时还来自于项目的经营层面。”吴菲坦言，“对于一些资金回报率不高的项目，社会效益有时会成为它考量标准，这实际上是一种长效激励，也在一定程度上降低了社会资本的短期投机性。”

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