土地集约面临监管掣肘 工业园区用地浪费

　　土地集约硬指标缘何落地“变软”

　　集约硬指标遭遇“软执行”，“纸面”达标难掩低效利用现状；集约潜力面临监管掣肘，节地政策陷入一纸空文窘境

　　当前，工业园区建设项目作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体而频繁上马。《瞭望》新闻周刊记者在黑龙江、内蒙古、湖南、重庆等10个省区市采访时发现，工业园区占我国新增建设用地的比重日益增加，但其粗放、低效利用土地形势较为严峻，多地存在“多圈少建、圈而慢建、圈而不建”等现象。

　　为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对单位用地投资、产出强度、容积率等“硬指标”做出明确规定。但记者在基层采访了解到，节地指标“写在纸上、说在嘴上，却难以落地”，难以遏制土地利用粗放。

　　由于工业用地供后监管不到位，一些企业借机“囤地”，加剧了土地低效利用、闲置。

　　另一方面，基层干部坦言，工业用地利用低效，既有企业自身经营不善、发展方向调整等因素，也有政府规划频繁变动乃至群众信访等原因，多种因素杂糅在一起，使政府收回闲置土地的规定难以落地。

　　工业用地供应占比超过4成

　　国家发展与战略研究院副院长陶然曾在接受媒体采访时表示，各国工业用地平均占比一般是城市总用地面积的10%～15%，而我国近年来工业用地供地面积却高达40%～50%，主要是用于建设开发区。

　　《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷，而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。多位基层国土干部向记者表示，地方工矿仓储用地的主要用途就是建设各级工业园区。

　　据国土部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价情况》统计数据显示，当时参与评价的国家级开发区有341个，批复土地面积达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的1/100。而这仅是正式挂名的国家级开发区。一些基层国土干部推测，如果算上当时全国1200多个省级开发区和数量更多的未纳入国家管理的市、县级开发区，工业园区的用地面积至少占据全国建设用地总面积的1/10。

　　黑龙江省国土资源厅相关负责人介绍，目前该省经批准设立的开发区和工业示范基地共95个，共批准总占地面积47158公顷。他表示，由于开发区的土地供应具有一定前瞻性，无法同每年批准建设用地的总面积直接比较，“不过工业园区近年来占新增建设用地比重确实不小”。

　　内蒙古乌海市现有4个工业园区，总面积达80多平方公里，约占全市总面积的1/20。内蒙古自治区国土资源厅土地利用管理处处长李玉春接受记者专访时表示，自治区超规模、超标准用地现象比较严重，一些工业园区用地规模较大，利用率不高，部分企业没有按照国家规定的投资强度要求使用土地。

　　园区土地利用面临“三层浪费”

　　记者在黑龙江、内蒙古、重庆等地走访发现，工业园区在建设过程中主要存在“三层浪费”。

　　一是土地征收后无人问津产生的闲置浪费。受当前经济下行压力加大和工业园区间竞争激烈影响，部分工业园区土地利用效率低下。记者在鄂尔多斯市高新技术产业园区看到，120平方公里的规划面积，已开发面积不足50%。在西部某县工业园区，通过河道整地，花费很大成本后形成了800亩的工业用地，但是由于没有企业入驻，土地闲置，已经长出了野草。

　　二是企业“圈而慢建、圈而不建”造成土地浪费。湖南省益阳市龙岭工业园区管委会副主任唐良辉向记者“诉苦”说，园区内有一家生产柴油机的企业，落户到园区已经4年，但其拥有的60亩土地迟迟不见动工，每当园区下通知要收回土地时，企业才建一点厂房来应付检查。“虽然国家规定闲置土地超过两年就要强制收回，但物权法却让企业有了‘挡箭牌’，而且这种‘圈而慢建’的方式也让园区很为难。”

　　“一些招商引资来的项目都是两三年不开工，为什么？因为很多人就不是来做项目的，而是来炒地的。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示。

　　庄少勤说，“几乎所有地方的工业用地价格都是低于成本的，价格相当于流转土地价格的50%，土地在一、二级市场一转手，就能获利巨大，一些官员也从中得利。”

　　三是“三高”企业不肯走，园区土地不能满足提挡升级需要，造成浪费。“园区层级较低时，有企业来就不错了，哪还能注意土地节约和‘三高’的问题？”一位不愿透露姓名的园区管理者表示，工业用地出让年限为50年，一旦企业获得土地使用权，即使园区从提挡升级的总体规划考虑希望“三高”企业退出，也没什么好办法，这部分土地也不能拿出来创造更大的收益，“说白了，还是前置规划和退出机制不完善”。

　　园区贪大求全同质化严重

　　一些专家认为，工业园区建设贪大求全、同质化严重是导致目前工业用地浪费的主要原因。

　　“地方在推进工业化过程中，开发区、产业园区、高新技术产业园层出不穷，如果一个县里没有园区，地方主官都觉得说话不硬气。”中国土地勘测规划院土地利用规划评审中心副主任左玉强认为，开发区能承载的产业集聚规模和类型是有限的，如果一个市里有3个开发区，项目又都很类似，就可能存在恶性竞争，而“大规模供给土地”则成了开发区吸引商家的重要筹码。

　　据统计，湖南目前有81个开发区，其中11个国家级开发区，70个省级开发区；黑龙江省目前经批准设立的开发区和工业示范基地共95个，其中国家级开发区15个、省级开发区30个、享受省级开发区优惠政策的工业示范基地50个；内蒙古仅鄂尔多斯市就有18个工业园区，其中自治区级别的有8个，其余为市级。

　　记者走访了中西部地区的多个工业园区，据工作人员介绍，工业园区总面积基本都超过100平方公里，一方面是给企业增加投资信心，另一方面则是为园区不断提挡升级做土地储备。

　　在浙江省温州市鹿城区，全区共有47个城中村、城边村，这些村几乎都有一个“低、小、散”的村级工业园区，可再开发的低效用地4500亩，加上其他地块共有42075亩低效用地，再开发潜力较大。

　　七台河、鄂尔多斯等地的基层国土干部表示，目前我国每个县都有开发区，但利用率较低；尤其是项目高度相似，医药、电子、食品加工、纺织、机械制造、新型建材等几乎是园区必备产业，占用了大量土地。

　　基层国土干部和专家认为，如果能对粗放、低效利用的工业园区土地进行有效整合和盘活，淘汰同质化严重的工业园区，将产生巨大的土地集约节约潜力，清理出更多的可利用工业用地。
　　
　　监管遭遇“三大难”

　　记者在部分省市调研发现，看起来具有巨大土地集约节约空间和潜力的工业用地，在用地浪费监管上却遭遇“不敢管、不能管、不愿管”等问题，地方节地监管面临沦为一纸空文的窘境。

　　前置“硬指标”遭遇地方“软执行”。单位用地投资、产出强度、容积率、建筑密度等是衡量工业用地利用效率的重要指标。为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定。但记者在基层采访时，一些干部坦言，节地指标往往“写在纸上、说在嘴上，却难以落地，当不得真”。节地高压线“不带电”，难以遏制土地低效利用甚至浪费。河南某市产业集聚区管委会副主任张光华化名说，在不少地方，节地指标就是“数字游戏”，企业说多少就是多少，政府部门也是“睁一只眼闭一只眼”，不愿去较真。

　　供后监管似乎“人人能管”，最终却是无人真管。一些基层国土干部接受记者采访时坦言，土地供后似乎政府各部门都负有监管权限，但结果并非如此。如，工业项目立项情况，由发改委、经信委负责；用地容积率由规划局负责；单位面积投入产出强度，工业园区、统计局才掌握，而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门，却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标，无法有效评估节地情况，有效监管更是无从谈起。国土局变成了单纯的“供地局”，土地供应后，用得好不好、是否达到集约节约要求，国土部门“鞭长莫及”。

　　对于土地闲置，国土资源部修订出台了《闲置土地处置办法》，明确规定工业用地“未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权。”但目前在不少地方，客观上仍然存在着闲置土地“回收难”。其中有的是用地企业打政策“擦边球”，使政府部门对土地闲置“认定难”，无法收回土地。有的则是政府原因造成土地闲置，对回收土地“底气不足”。

　　采访中，国土部门部分干部告诉记者，在基层，工业用地闲置原因复杂多样，很难简单划分单纯是政府原因还是企业原因。不少用地闲置，既有企业自身经营不善、发展方向调整等因素，也有政府规划频繁变动、群众信访等原因，多种因素杂糅在一起，使政府收回闲置土地的工作难上加难。

　　值得一提的是，还有一个很重要的因素是“领导工程”。“现在不少工业项目都是‘书记挂帅’、‘县长工程’，领导费了大力气把企业招来，却因为土地不集约要把人家撵走，不太现实。”某基层国土局规划耕保科科长陈明林化名表示，还有不少人觉得应该加快上马工业项目，“不能因为土地不集约这样的小事，误了招商引资的大事”。

　　自一年前国土资源部发布《节约集约利用土地规定(草案)》向社会公开征求修改意见之后，草案已于半年前在国土资源部会议上审批通过。今年9月，《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(下称《意见》)正式实施，而这一指导意见对工业用地供给与利用提出了新的要求，将对工业地产市场产生长远影响。

　　《意见》提出，目前国内工业用地产出强度较低、地区分化明显，需在用地取得、供地方式等方面制定鼓励政策，形成节约集约用地的激励机制。而未来工业用地进一步优化资源配置将从两方面入手，一是引导新区土地出让，二是鼓励标准厂房建设和中小项目向标准厂房集中。

　　扩大工业用地投入产出比

　　目前我国工业用地产出率明显低于发达国家同期水平。以产出率较高的上海为例，2010年产出为13.4亿元/平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的1/3和1/7。

　　从地区来看，工业用地产出分化明显，341个国家级开发区中，工业用地产出强度达到12984.94万元/公顷，高新技术产业用地产出强度为26668.11万元/公顷。其中，工业用地产出强度最高达24.9亿元/公顷，最低仅26.2万元/公顷，二者相差万倍。

　　与低产出率相对应的是大规模的工业用地供给。“以高额的住宅、商业土地出让金来补贴低廉的工业用地，看似旨在拉动城市产业、就业和税收，实则是非良性的土地财政循环。”月星集团投资管理中心副总经理周建成向中国房地产报记者指出。

　　国土资源部数据显示，我国城镇存量用地中工业用地比例偏高。2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区的工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。

　　为此，在土地供应方面，《意见》指出要严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上特大城市新增建设用地。

　　在提高产业用地产出方面，《意见》提出，“原依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变用途的，不再追缴土地价款，鼓励‘旧工厂’改造和产业升级，促进落后产能淘汰退出和企业兼并重组。推动特大城市中心城区部分产业向卫星城疏散，强化大中城市中心城区现代商贸、现代服务等功能，提高城市土地产业支撑能力。”
　　
　　引导新区产业用地出让

　　在缺乏产业导入与支撑的前提下，许多中小城市尤其是三四线城市都陷入了以产业新城为名直接进行房地产市场开发的“造城大跃进”，但是由于市场周期与产业周期难以协调，产业空心化、新城地产化现象不断凸显。

　　同策咨询研究中心总监张宏伟指出，“被城镇化”导致市场供应没有办法顺利去化，或者卖出去之后由于配套不全等原因成为“空城”。“被城镇化”与“空城”导致三四线城市面临比较大的市场风险。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组一项调查显示，中国12个省会城市平均每个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市平均每个规划建设约1.5个新城新区。新城新区开发过热产生的“空城”、“鬼城”现象已经让很多中小城市陷入了危机。

　　为此，此次《意见》提出严控城市新区无序扩张，“严格城市新区用地管控，除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区；确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提。”此外，规定还要求新城新区规划必须遵守《城市新区设立审核办法》，严格审核城市新区规划建设用地规模和布局。制定新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展。

　　“工业用地是新城土地供应重要组成部分，《意见》从土地出让模式上缓解了新城新区投资过热现象。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中表示。

　　去年国土部发布的《节约集约利用土地规定(草案)》中已经对工业用地供应方法提出先出租后出让、设立出让门槛的设想，根据这种出让办法，“拿地、抵押、再拿地、再抵押的滚动开发模式就可以得到遏制”，刘云中认为。

　　新型标准厂房或成趋势

　　《意见》同时指出，需制订扶持标准厂房建设和鼓励中小项目向标准厂房集中的政策，加强标准厂房建设的土地供应，促进中小企业节约集约用地。

　　“标准厂房的出现实际上是为了满足更多企业的需求，为了保证企业在其生命周期结束后还能继续使用，”曾任联东U谷副总裁的王东升接受本报记者采访时表示，“但是场频的配置会适当偏高，因而标准化也会造成成本的浪费。”“开发商可以把相对集中的行业，用相同标准来做；不同的行业，用另一种标准来设计，以此避免使用同一种标准所带来的浪费。”王东升认为。

　　对此，《意见》表示鼓励建设一定规模的多层标准厂房，支持各类投资开发主体参与建设和运营管理。

　　事实上，一些地方性土地指导意见也体现出类似的思路。《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》(浙政发[2008]3号)就规定：“对符合规划、不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，不再增收土地价款，并减免城市建设配套费。

　　而本次出台的《意见》中提出：国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列，而对现有工业项目不改变用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。

返回产业信息研究网首页>>