新型城镇化“62+2”方案出炉 169地角逐试点

　　千呼万唤的《新型城镇化综合试点方案》（以下简称《方案》）终于面世。

　　昨日(2月4日)，国家发改委在其官网上挂出这一《方案》，江苏、安徽两省以及宁波等62个城市（镇）最终脱颖而出，成为国家新型城镇化综合试点地区。

　　其中浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两个建制镇此前已经确定为“镇改市”试点，龙港镇提出的方案明确将加快推进“大部门”制。

　　社科院农村发展研究所研究员杜志雄对《每日经济新闻》记者表示，“大部门”制的方式一方面扩充了镇的功能，解决了“小马拉大车”的问题，另一方面，没有简单复制目前的城市行政体系，尽力避免“麻雀虽小五脏俱全”。

　　事实上，试点工作在2014年底已经开始。《方案》提出，到2017年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验。2018到2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。

　　《方案》显示，试点的主要任务包括建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，改革完善农村宅基地制度，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式，综合推进体制机制改革创新。
　　
　　169地角逐试点62城脱颖而出

　　对于新型城镇化的“新”，国家发改委发展规划司司长徐林解释道：首先，新型城镇化是一个自然的历史过程，是跟整个国家经济发展过程联系在一起的，一定要顺应自然发展规律，顺势而为地推动城镇化。

　　其次，新型城镇化强调以人为本，既能让有条件、有意愿的农民工在城镇落户，也要让不愿意落户的农民工享受到均等化的公共服务。

　　“我国之所以编制国家新型城镇化规划，是因为我国有一些制度阻碍城镇化自然发展。由于城乡制度分割，特别是建立在城乡户籍制度基础上的社会待遇、福利的差异化，阻碍了发展要素的自由流动。”徐林说，我国推进新型城镇化就是要推进制度的改革，消除阻碍城镇化发展的城乡分割制度。

　　2014年6月，《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（以下简称《通知》）发布，确定了新型城镇化综合试点的五项主要任务。

　　《通知》发出后，地方政府对申请试点表现出了极高热情，提出申请的市、县、镇多达169个。

　　之后，发改委会同中央编办、民政部等11个部门，对申报地区的试点工作方案进行了评审。

　　最终进入名单的为“62+2”，即江苏、安徽两省，加上宁波、大连、青岛三个计划单列市，石家庄、长春等7个省会城市，北京通州区、河南洛阳市等25个地级市（区、县），河北定州市、河南兰考县等25个县级市（区、县），以及浙江省龙港镇、吉林省二道白河镇两个建制镇，共计62个城市（镇）。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令介绍，试点的选取兼顾公平和均衡原则，不论东部沿海，还是中西部都有典型。《方案》要求，到2017年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验。2018到2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。
　　
　　龙港镇试水“大部门”制

　　从此次公布的《方案》敲定的五大试点任务来看，分别是建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式、改革完善农村宅基地制度以及综合推进体制机制改革创新。

　　《方案》中所述探索建立新型管理模式一条，在前述《通知》中的表述为建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。

　　据记者了解，我国在1997年以后基本停止了设市，目前17000多个建制镇中，人口超过10万的多达56个，个别镇的人口甚至超过了60万。

　　杜志雄介绍，我国很多经济强镇受制于镇的建制，已经难以满足当地发展需求，“镇改市”是必由之路。消息一经透露，各地方政府立即蠢蠢欲动。

　　不过，外界对于“镇改市”也存在诸多疑虑。国资委商业科技质量中心研究员罗天昊就表示，我国的城市设置，更多在于行政主导，在体制难以打破的情况下，贸然升级，很可能会增加财政供养人数。

　　而国家层面对于“镇改市”试点也颇为谨慎，从《方案》公布的情况来看，目前仅浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两地成为“镇改市”国家试点。

　　不仅如此，在“镇改市”的过程中，“大部门”制也将取代过去“四大班子”的行政管理模式。

　　根据龙港镇试点方案，该镇将按照层级减少、机构精简、成本节约、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，把县派驻龙港部门与镇内设机构及事业单位进行合并，建立若干个“大部门”，实行以块为主的管理模式，条上进行业务指导。

　　杜志雄认为，这种创新方式的重点就在于，避免在扩充城市功能的过程中，出现“麻雀虽小五脏俱全”的浪费现象，是一种比较实事求是的做法。

　　试点名单如何产生

　　去年6月，国家发改委等11部委联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》。本报从官方人士处获悉，国家发改委最终共收到169个市、县、镇的申报方案。

　　方案显示，国家发改委会同中央编办、公安部、民政部、财政部、人社部、国土资源部、住建部、农业部、央行、银监会等11个部门和有关专家对申报地区的试点工作方案进行了综合评审，最终确定了试点。

　　开篇所述知情人士对本报称，根据最初设定的思路，试点将在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域中产生，并以中小城市和小城镇为重点。在实际评审中，评审人员又综合考虑申报地区的工作基础和试点工作方案，同时在整体配比上给予考虑。

　　一名中部省份发改委人士昨日告诉本报，各地申报试点的热情都很高，特别是市县地区。他所在的省份七成以上的县市都向省里提交了方案。“我们经过筛选和比对，会选择那些有特点的、基础较好的地区作为试点上报，不会申报过多。”

　　据本报记者梳理，每个省份申报的试点数量均在5个以下。

　　前述接近高层人士还透露，在每一个级别的同比试点选拔，主要是比对五项任务进行的。“试点不需要五个任务都完成，而是强调特色，评审人员在评审时也特别看重候选地区的突出特点是否和试点任务相符。”

　　“金山区是上海的西南门户，无论是农业人口市民化的转型机制，还是多元化且可持续的投融资城镇建设机制，包括行政管理创新和行政成本降低等，都有进一步进行试点的条件。”上海金山区委书记李跃旗对本报称，这是上海选择金山区参加全国城镇化试点的原因。

　　除了五项任务，昨日发布的方案还特别提到加强部门间政策协同配合，推动新型城镇化相关政策和改革举措率先在试点地区落地，具体包括：完善转移支付办法；省级政府举债使用方向要向试点地区倾斜；农民工职业技能培训、城镇保障性住房建设、市政基础设施改造、产业发展和承接产业转移等相关政策，适度向试点地区倾斜。

　　地方已有明确工作表

　　从昨日发布的内容来看，各地上报的试点方案都列出了时间表。而多个地方有关人士也对本报表示具体工作步骤已经有了部署。

　　例如，武汉市发改委相关负责人昨日对本报透露，武汉将从三方面开展具体试点工作：一是建立健全政府、企业、个人共同参与和省、市比例分摊的农业转移人口市民化成本分摊机制；二是建立多元化可持续的城镇投融资机制；三是综合推进行政管理体制等体制机制创新。

　　根据方案，到2020年，武汉市常住人口达到1200万～1300万人，常住人口城镇化率达到84%以上，户籍人口城镇化率达到75%以上。

　　上述武汉市发改委负责人称，武汉将以人的城镇化为核心，按照尊重意愿、自主选择等原则，争取到2020年着力解决“3个100万人”的农业转移人口市民化，实现常住人口基本公共服务全覆盖。

　　福建省晋江市发改局相关负责人士在对本报介绍试点工作时表示，晋江借助社会慈善已经筹集善款超过20亿元，这是晋江在建立市民化成本分担机制方面引入社会力量的尝试。

　　此外，在农村产权制度改革方面，晋江提出2017年前完成农村集体产权制度改革，允许农民转为市民后保留“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），培育农村新型经济组织，推动集体、个人资产货币化、证券化，促进农民就地城镇化。

　　“我们现在提的城镇化，不光是外来人口的城镇化，还有本地农民的城镇化。这就需要解决他们离开土地后通过保留三权、通过股份制等形式来培育新型集体。”晋江市发改局人士告诉本报，目前晋江正在申请宅基地流转试点，以支撑农村产权制度改革。“目前晋江企业的转型升级发展也需要土地资源做保障。”
　　
　　融资各显神通

　　作为一项庞大的长期性工程，如何保证持续的资金流是各地方最大的难题。上述接近高层人士称，在融资问题上，各地方在方案中都列出了具有比较优势的政策，显示出了各自的特点。

　　浙江省苍南县龙港镇是仅有的两个入选此次试点的建制镇之一，苍南县委书记黄寿龙对媒体说，推进龙港新型城镇化试点既是改革机遇，又是发展机遇，要积极探索、先行先试、摸着石子过河，以创新的思路破解城市建设、经济发展和民生改善中需要突破的土地、资金等难题。

　　武汉市提出将放开市场准入，建立多元化可持续的投融资机制。一方面争取省级发债资金向该市倾斜；另一方面通过财政资金“拨改租”、股权投资等方式充实资本实力，设立城镇化投资基金，强化对具有稳定现金流收入项目的证券化运作；此外，通过PPP等模式吸引社会资本积极参与城市公用设施投资运营。

　　浙江省义乌市则准备积极探索PPP模式融资，拓宽城市建设融资渠道，拟出台《义乌市特许经营领域PPP模式投资管理办法》，建立PPP融资项目库。

　　根据方案，青岛市将逐步引导和规范农村集体经营性建设用地入市，以严格用途管制、符合用地规划为前提，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有用地同等入市、同权同价。

　　地处西部的四川省泸州市要求着力提高政府性资产和资金使用效率，同时，积极采用BT、BOT、TOT等项目融资方式，筛选部分条件成熟的项目开展PPP试点，动员全社会资金参与城镇化建设。

　　前述晋江市发改局人士对本报称，在创新投融资体制机制方面，晋江通过推进新型城镇化，搞投融资机制改革，通过组建国有城建开发公司，融通建设资金，实现运营收益。“借这个机会整合我们的国有平台。”该人士说。

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