税制改革：减谁的税 增谁的税？

　　12月27日，国内成品油价格终于迎来了年内最大降幅。更令广大车主惊喜的是，消费税这次并未同步调整。油价下跌，成品油消费税会不会随之上调？这是近期大家比较关注的问题。

　　从理论上讲，成品油消费税与油价联动的可能性不大。大家之所以对这个问题如此关注，是民众一直认为：现在经济不景气，减税才是正当其时！但是，近期成品油消费税的两次连续上调与大家的心理预期好像存在较大的反差。不减反增，为什么？难道大家对中国当前税制改革大方向的理解不正确？

　　从2004年开始，我国的税制改革就把“减税”提上了议程，特别是在2008年12月召开的中央经济工作会议上首次提出了“结构性减税”，并将之视为优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的新战略。

　　对于“结构性减税”，前几年大家通常的理解是，这一政策内涵包括两个层面：首先是强调“减税”，虽然有“减”有“增”，但落脚点在“减”，一定要从总量上削减税负水平。也就是说，“结构性减税”有别于税负水平维持不变的“有增有减”的税制结构性调整，其追求的目标应该是纳税人实质税负水平有适当下调。然后才是强调“结构性”，即有些行业要减税，有些行业要增税，或有些人群要减税，有些人群要增税，其目的是要改变税收收入来源，让税制改革有利于促进中国经济结构转型，有利于促进中国和谐社会的建设。

　　但现在看来，这种理解可能是片面的，或者说是不完全正确的。先看一组数据：2004年，我国税收收入为2.57万亿，小口径宏观税负(税收收入/GDP)为16.1%，2008年，宏观税负上升至18.1%，2013年，税收收入完成11.05万亿，是2004年的4.3倍，是2008年的两倍多，宏观税负也继续上升至19.4%。一句话，虽然“结构性减税”政策实施了这么些年，但是不管是税收总额，还是实际税负水平却反而有了较大幅度的上升，这明显与“结构性减税”政策意在“减税”的预期是不相符的。

　　之所以会“不减反增”，主要是由于现阶段政府的支出刚性很强。刺激经济复苏要钱，加快基础建设要钱，提高民生福利更要钱。减税和减支是硬币的两面，减税必先减支，减支有困难，从总量上减税当然也就无从谈起。

　　看来，我们需要重新理解“结构性减税”政策的内涵。十八届三中全会公报中将“稳定税负”、“逐步提高直接税比重”作为我国未来完善税收制度的改革要点。从字面上理解，“稳定税负”就是在总量上不加税，但也不会减税，从宏观上看，就是维持现有的宏观税负不变，虽然不提高但也不会降低。也就是说，“结构性减税”的方向确实变了，由“减税”变成了首先是税制的“结构性调整”，然后才是“减税”或“增税”的问题。

　　但不管如何，中国税制要进行“结构性调整”是不会变的。既然在总的原则上，还是“有增有减”那么，减谁的税，增谁的税呢？笔者以为，在今后相当长的一段时期内，中国宏观税负水平降低的可能性不大，但企业减税，个人增税还是大方向。

　　政府的财政收入分为两部分，一个是税收收入，另一个是非税收入。非税收入中最主要的两块是各种收费和地方土地出让金收益。2013年，全国公共财政收入中的非税收入大约为2万亿。从发展的角度看，今后政府的收费会逐步改为收税，土地出让金收益也会随着房地产市场进入下半场而锐减，而这些非税收入事实上早已成为政府的既定刚性支出。也就是说，今后非税收入的减少必定要由税收收入的增加来替代。这些增加的税收如果都由企业来负担，这对中国的经济增长和就业增长都是无法承受之重。

　　再看看税收来源的构成。在美国等现代财税体制的国家，大概有70%左右的税收是由个人交的，而我国这一比例还不到40%。中国经济发展已经进入了一个新阶段，最显著特点是资本的边际收益率下降，而人力的价值快速提升。个人收入增加了，收入差距拉大了，对个人增税就有了基础。因此，从税收制度的设计上，个人多缴税，企业少缴税，即“逐步提高直接税比重”就是必然。

　　近些年中国的税制改革也确实是这样做的。比如，2008年开始增值税由生产型转向消费型，2012年开始推进营业税改征增值税，2013年开始不断扩大小微企业的税收优惠力度，以及最近对六大行业实施固定资产加速折旧政策等等。这一系列政策的目的就是给企业减税，下一步最直接的减税政策应该就是降低增值税税率了。

　　对个人的增税政策其实也早已开始了。比如，提高车船税税额，开征二手房交易税，扩大消费税的征收范围等等。下一步的增税政策应该还包括开征房产税、开征遗产税、建立综合与分类相结合的个人所得税制、提高高收入人群个人所得税税率等等。

　　回过头来再看成品油消费税上调，也就一目了然了，因为这只是给个人增税的一个既定步骤而已。

 

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