注 册

三胜产业研究中心 研究报告 可研报告 商业计划书 关于我们 联系我们

全国咨询热线:400-096-0053

三胜咨询 - 中国领先的投资咨询机构

·了解三胜的实力 ·丰富成功案例

三胜观察 | 名家观点 | 项目中心 | 产业政策 | 展会峰会 | 市场策略 | 理财消费 | 创业投资 | 三胜文库

企业排名 | 案例分析 | 军事视界 | 房产观澜 | 科技前沿 | 汽车沙龙 | 社会娱乐 | 健康养生 | 图片聚焦

网约车新规仍存在缺憾

运输设备  2016-8-16 15:33:08  中国产业信息研究网  http://www.china1baogao.com/

  交通部刚刚发布的网约车新规,是一个近年来难得的规制转轨、开门立法的好案例。

  经过近一年的争论,政策业已明确,规则已然确定,标准开始讨论,措施正在落实。尽管有人提出了各种担忧,但不能否认故事到目前为止是皆大欢喜的。从产业倡导者,到被动改革者,再到监管者,最大范围内实现了各有所得,当然,少数出租车的原经营权所有人或者出资人可能除外。

  新规的意义显而易见——中国成为全世界范围内,首个通过国家级立法明确网约车合法地位的国家。从去年交通部的征求意见稿遭到各界批评,到今次正式出台的一片叫好,这样成功的规则形成,在近十年来都是仅有的例子。值得注意,新规只是制度产出之一,可能更重要的是整个出租车市场改革的启动。

  尽管“徒法不足以自行”,制度的实践细节有一些还属未知之数,但“青山遮不住,毕竟东流去”,格局已然确定,剩下的无非是时间和成本而已。

  此次网约车新规收获这样的效果,许多经验值得推敲,进而推广。此前,坊间已经有很多的文章,从详细对比法条变化,到提纲挈领地勾勒未来,再到“份儿钱”是否有可能降低,对出租车行业的冲击,未来地方政府可能存在的消极、隐形的设置壁垒,以及对补贴行为的可能政策转变等等方面进行了分析,在此不再赘述。本文仅就这一制度变革进行阶段性总结,并试图揭示这一案例对于当下的中国规则制度带来的启示。

  新知是制度之源

  规则和制度都依赖于新知。

  站在一个参与者的立场上观察,网约车制度发生转机的标志性事件,是交通部部长杨传堂在今年全国“两会”上透露的政策走向:改革出租车的经营权管理,实行经营权期限制和无偿使用。在这之前,对网约车这一新兴业态简单照搬了传统的出租车管理模式。而政策制定者后来确定先从旧产业改革入手,再将新产业纳入监管的思路,意味着根本的转向。

  决策层面的转变,源自知识的更新,即吸收了浙江义乌从出租车改革入手理顺产业关系,以及上海市给滴滴颁发牌照并试图推进授权监管的经验。

  2015年11月上旬,在网约车争论僵持的时候,北京大学法学院、《财经》和上海财经大学法学院举行研讨会,将义乌和上海经验作为样本重新提出来。一个月后,《财经》和北大法学院等六家法律研究机构起草和发布《计程客运服务产业监管条例(示范法)》草案,正式提出将出租车和网约车改革合并,采用行业自律和行业监管相结合,开放市场的方案。这一方案直接提交到交通部,呼应了其内部本已存在的替代规制思路。

  逐步废除出租车行业以经营权为核心的管理方式,在此基础上改变原有的数量、价格管制等一系列“计划式”制度,为消除出租车和网约车的对立提供了出路。这种对立激化了新旧两种业态之间的矛盾,成为现实中的最大困难。如果既有产业不能转轨,只是考虑新产业的合法性问题,短时间内的冲突会不断上升,这并不符合公共利益规制的准则。

  因此,在评价网约车新规的同时,应当注意到交通部同时发布通知,要求各地交通委、厅在三个月内上报出租车改革方案,同时启动对地方官员的培训。作为一个系统工程,政策并没有简单地将网约车合法化,置现实矛盾于不顾。另外,与网约车同时发布的出租车改革指导意见,是以国务院办公厅的名义发布的,这显然比交通部等部委发文的力度更大,意在敦促地方政府直接回应改革,而不仅限于地方交通部门。

  在此之前,呼吁放开网约车的种种主张、论辩,其正当理由更多是比较式的。作为一个转轨中的后发国家,吸收先进经验是中国制度变迁的一贯方法,在网约车新规中的许多细节也体现出这一特征。这和当前的立法主流方式——以比较法为基础,是一致的。不过这种方法似乎更适合于增量改革,当遇到了现实的困难,比如传统出租车因为利益被瓜分,从而强烈反对网约车的时候,就会窒碍难行。新的技术、更优的产业,并不应当造成许多人利益受损,尤其是他们还要依靠传统产业养家糊口时。

  最终,决策者还是依靠中国改革的智慧解决了难题。从地方改革中汲取经验,通过试点,允许不同的地方进行各自探索,并总结成为全国经验,最后形成一般制度和有效的解决方案。当然,义乌改革也吸收了许多其他国家的经验,但经过改造形成中国版本,克服了水土不服。因为有了这样的知识供给,才使得新制度成为一个多方共赢的方案。

  监管者的角色转变

  交通部是一个产业监管部门,其主要职责是规划产业政策,并不具体执行,也不实际运营——除了相对独立的民航总局和铁路总公司。

  产业监管者作为规制者的角色,在哈佛大学教授詹姆斯·威尔逊所提出的政治理论中,可以划分为四种。第一种是产业的保护者,受益者是监管下的少数企业,承担成本的是广大消费者;第二种是制度企业家,成本承担者是其监管下的少数企业,获益的是产业所服务的消费者;第三种是摇摆不定的平衡者,永远处在两个对立的利益集团之中;第四种是可松可紧的意识形态者,不面对任何特定的利益集团。

  网约车起初只是以打车软件的形式出现,属于市场中异军突起的新产业,当时所面临的更多是价格补贴的正当性问题(相关报道见《财经》2014年第8期“打车软件之争的经济法视角”),之后雪球越滚越大,产业链条从预约出租车,逐步扩大到专车、顺风车等等。从开始作为传统出租车行业的补充,不断地发展出了与出租车竞争的新产品线,可谓一个从“互联网”到“互联网+”的典型例子。

  面对新产业的迅猛发展,监管者的确有些措手不及。交通部去年公布的网约车征求意见稿虽然法条表述简单,但仍然是试图将其与传统产业的规制标准拉平(相关报道见《财经》2015年第29期“专车新规的经济法审查”)。而新制度的变化带动了传统产业的升级和变化,也带来了监管的根本性变化,这可以从许可依据上看出来:征求意见稿是道路运输许可,而新规则是预约出租许可,前者传统上属于交通部门管辖领域,而后者更多是地方政府事权。

  这次网约车新规带来最重要的一个变化是:交通部从产业保护者角色,转向了制度企业家角色,即消费者和公共利益导向的规制者。实现这一变化似乎不难,但看看证监会多年来在消费者导向(公众投资者)还是产业经营者导向(证券公司和上市公司)之间摇摆,就可知道其实非常不易。

  把保护消费者权利(乘客权利)置于监管的优先目标,会促使交通部的规制更加符合现代国家的一般经验,即更加关心法律的设定和执行,更加关心所监管行业的竞争水平、垄断行为和产品质量。

  现代的经济法,从某种角度上而言,就是以消费者权利导向为追求的,比如金融监管应当首先向金融消费者负责,证券监管应当首先向公众投资者负责,产品监管当然是向产品消费者负责。交通部这次颁布网约车新规,是向着合格现代经济规制者方向迈出重要一步。

  现在有一些观点主张制度转轨应当更多向网约车公司和司机倾斜,甚至认为新规里面可能会有一些“监管猫腻”。的确,新规的效果有待于观察,不过仅从规则的层面来说,现有的限制性规则并不比任何既有近似产业的规则更严格。现行规制制度的共有缺陷,不是靠某个暂行办法就能彻底解决的。

  网约车新规的认知基础来自于地方,而落实新规的任务也交给了地方政府。许多评论所以将这一问题理解为新规的不足,但却没有意识到这是一个必然选择。归根结底,网约车公司尽管在信息平台的意义上是全国性,未来甚至可能是全球性的,但是回归到客运产业的实际运营,还是要落到具体的城市之中。

  新规将很多实际的监管机制设定,包括数量、价格、资质等,交给了地方政府,在当下是符合事实和逻辑的,因为这是现行权力、资源、资金的分布决定的。改革传统产业是需要“真金白银”甚至是“伤筋动骨”的,并不是把规制制定出来就能自动实现的。当然,不同的地方政府,会有不同的考量,也许会在地方新政之中夹带一些“私货”,需要承认,不是所有的地方政府一夜之间都能成得了制度企业家的。

  交通部做了准备,报备方案、培训、监督等等已经公布,但其动员能力还有待于观察。虽然不是每一个政府都真正愿意对制度改革踩油门,也不是每一个政府都真正愿意去投入充分资源去改变制度惯性,但我相信,地方政府之间会形成规制竞争的力量,即使是那些采用“闭省锁城”策略的地方政府,长期来看,也一定会发现新经济、新产业的优势和力量。

  新规仍存缺憾

  开门立法总是要平衡各方的诉求,中国规则的制定,最终出台的向来不会是最为理想的那个版本,网约车新规也不例外。在我看来,现在版本的基础结构上,还是有几个不尽如人意之处。

  交通部是一个产业政策部门,强调规划的色彩在新规之中还是重了一些。这体现在新的产业政策中,重新定位了出租车和网约车,只是作为公共交通的补充。这个逻辑展开以后不免有些别扭,如果公共交通是核心,那么出租车和网约车大可以合并为“不巡游”出租车,未来的改革目标就是培养和引导出租车制度的退出,彻底转向网约车。而且,制度规划者给出租车、网约车的服务对象进行区分,即“错位发展和差异化经营”。且不说这种为市场分级的做法是否能实现,至少可以说是过度为消费者做主,这些事情最终恐怕还是市场说了算。而且,既然在之前网约车“不合法”的时候,都不具有执行能力去落实,那么这种强行设定的新目标,难道仅靠看上去“更合理”,就能自动实现了?

  另外一个人们普遍担心的问题是,未来是否会依照新规有关“不得妨碍市场公平竞争”、不得“以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序”的规定,强制取消补贴?这个问题的确可能存在,不过或许是被夸大了。第一,新规条文的表述,和价格法、反不正当竞争法的表述是一样的,没有任何超出;第二,“低于成本”并不容易判断。成本并不是用现成的出租车价格来对比的,其实数量管制下的政府指导价,不能作为判断的依据;第三,价格监管是发改委的权限,当然,地方政府对各职能部门的控制力更强一些,可能不会像中央政府的各部门这样各司其职;第四,别忘了国务院刚刚出台了反行政垄断的规定。规则的产出结果取决于如何解释和实施,但是,既然有了规则,各方最好在规则内来辩论,这个认识在当下更为重要。

  要想真正落实对消费者的保护,实现在公共运输上的安全、便捷、合理价格、统一服务,面对每天数以亿计的交易,应当有合理的规则、充分合法的信息获得渠道、快捷的监督和反应,以及对系统运行的有效事后评价机制。这无法依赖于原本定位于产业政策指导的交通部门,只能依赖于平台公司,就像原来的出租车的管理最终依赖出租车公司一样,这是现实的监管能力制约的。

  可是,新规没有在这个方向上多走一步,而更多是试图由交通部门接手行业监管。这个问题倒不应当完全责怪监管者,平台公司们也有责任,今天“打则惊天动地”,明天“合则恩爱到底”,只盯着眼下,却未组织起行业协会,树立行业规范,以图谋行业的长远良性发展。既然没有设定自律监管的标准,在监管权力上被接管恐怕是一个必然结果。在这个问题上,将来可能还会不断出现困扰,无论对监管者而言,还是被监管者而言。

  尽管还需观察,但是从规则的层面来说,网约车新规是一个为数不多的,令人愉悦、可以憧憬未来的改革。当然,站在法律学者的立场上,最后还是免不了说一句行业套话:如果这个新规,不只是一个暂行办法,就更令人神清气爽了。

 

 

返回网站首页>>

责任编辑:S386

免责声明:

1、本网转载文章目的在于传递更多信息,我们不对其准确性、完整性、及时性、有效性和适用性等作任何的陈述和保证。本文仅代表作者本人观点,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。

2、中国产业信息研究网一贯高度重视知识产权保护并遵守中国各项知识产权法律。如涉及作品内容、版权和其它问题,请马上与本网联系更正或删除,可在线反馈、可电邮(link@china1baogao.com)、可电话(0755-28749841)。

千年小阿胶:一张绿皮上铸的千亿大产业

千年传承,阿胶已成为中华养生文化的主力军。近几年,千年阿胶正成为今人健康养生大市场最受人关注的热门。尤其是随着...[详细]

网约车新政策出台,出租车改革步伐加快

2016年7月28日,交通运输部正式发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《办法》)。不仅是新...[详细]

受新医改的影响,基层医疗市场广阔

在我国社会经济不断发展的过程中,医疗事业也获得了很大的进步,颁布了一系列的医改政策措施,这就对各大医院提出了更...[详细]

我国量子通信卫星八月升空,量子通信跨

我国首颗量子科学试验卫星将于今年8月发射,据相关部门说明,此次试验计划将是全球首次在卫星和地面之间进行量子通信...[详细]

骨科器械产值增长迅速,国产品牌赶超进

最近几年,我国居民收入水平提高速度加快,随着收入水平的提高,居民对疾病诊断预防及治疗的需求增强,这都构成骨科医...[详细]

国内疫苗市场持续扩大 疫苗流通领域成

2016年7月19日,英国制药巨头葛兰素史克的人乳头状瘤病毒(HPV)疫苗希瑞适(Cervarix)获得中国国...[详细]

全国统一服务热线:400-096-0053(7*24小时) 客户服务专线:0755-25151558 83970506 82202306 82209009 83970558 传真:0755-28749841

可行性研究报告、商业计划书:0755-25151558 市场调研、营销策划:0755-82202306 IPO咨询专线:0755-82209009 客服邮箱:server@china1baogao.com

在线咨询QQ:1559444945 951110560 媒体合作、广告合作:0755-83970586 网站合作QQ:307333508 招聘邮箱:hr@china1baogao.com

Copyright © 2004-2016 www.China1baogao.Com All Rights Reserved. 版权所有 中国产业信息研究网 三胜咨询TM 旗下网站 粤ICP备13026489号-3