京津冀一体化津版方案：2020年实现一区三基地

　　2015年，国家级新区似乎进入了“快车道”。

　　从第一个国家级新区浦东新区设立开始，新区就一直处在区域发展的镁光灯下。而经历了在数量上的严控，新区批复的间隔逐渐缩短，新区似乎成了区域发展的标配。尤其在经济下行压力大的今天，新区的获批与寻找经济发展动力密不可分。

　　按照官方的说法，新区可以成为地方经济新引擎和发展新空间。

　　然而，这个新引擎如何搭建?这个新空间如何运作?借着云南滇中新区获批和发改委首次发布国家级新区发展报告，我们可以看出对以往新区运作的反思，以及地方对新设立的新区的期待。

　　从公开的报道中，我们可以发现，尚有诸多新区待批，而新区未来的数量、布局，将去取决于国家对区域政策的调整，如何激发已获批的新区的改革发展活力?消除新设新区与原有新区之间的竞争?如何与目前几个重要的区域发展战略相匹配?这都是决策层必须要解决的问题。

　　而对于地方而言，新区也不简单的是一个政策礼包，而是将成为地方产业结构调整的新的机会，但其中，如何能够在行政力量下，实现产业的健康发展，也将考验地方智慧。

　　导读

　　目前大多数新区还存在自主创新能力特别是高新技术产品自主研发和转化能力不足等问题，严重制约着发展后劲和整体竞争力。特别是个别新区仍然存在着偏向于向国家申请优惠政策的倾向，而忽视了充分发挥自身发展平台的作用，在创新驱动发展方面破解难题不够，仍存在较大的探索空间。

　　国家发改委首次发布由地区经济司会同有关方面编写的国家级新区发展报告《国家级新区发展报告2015》(以下简称《报告》)。

　　国家级新区(以下简称新区)是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

　　截至2015年9月15日，国家已设立上海浦东、天津滨海、重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州、广州南沙、陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府、湖南湘江、南京江北新区、福州新区和云南滇中新区15个新区。

　　今年上半年，国家级新区保持了强劲的发展势头，GDP增速都高于所在省市的增速。其中，上海浦东新区经济增速为9.2%，天津滨海新区13.1%，广州南沙新区14.1%，重庆两江新区13%，贵州贵安新区达到17%，远高于7%的全国平均增速。

　　发改委地区经济司负责人公开表示，在当前中国经济下行压力加大的情况下，新区可以成为地方经济新引擎和发展新空间。

　　“如果要继续增设新区的话，从东部、中部、西部和东北四大板块平衡的角度，建议在中部和东北地区增加，尤其是东北地区。”中国区域经济学会秘书长、中国社科院工经所研究员陈耀对21世纪经济报道分析。

　　新区开发建设特色不明显

　　《报告》指出，目前的新区还存在三个主要问题。

　　首先，产业竞争力不够强。一方面，产业结构不合理现象依然存在。大部分新区产业结构仍以第二产业为主，第三产业对经济增长的贡献不高。有的新区仍然以高耗能的能源化工业为主，发展面临较大的资源环境约束。在外部环境偏紧的情况下，一些新区产业出现产能过剩等问题，市场竞争环境出现恶化趋势。

　　另一方面，自主创新能力有待提升。目前大多数新区还存在自主创新能力特别是高新技术产品自主研发和转化能力不足等问题，严重制约着发展后劲和整体竞争力。特别是个别新区仍然存在着偏向于向国家申请优惠政策的倾向，而忽视了充分发挥自身发展平台的作用，在创新驱动发展方面破解难题不够，仍存在较大的探索空间。

　　其次，要素集约节约程度不高。国土开发存在无序现象，受行政体制和强调经济增长的传统政绩考核机制等因素等影响，部分新区在开发建设中采取全面铺开等开发模式，对开发节奏和时序把握不够合理。产业园区和产业功能区布局相对分散。同时，要素利用效率有待提高。

　　再者，开发建设特色不明显。新区建设一般按照现代化城市标准设计推进，有别于老城区，但在建设过程中，一些新区存在城市建设定位过高，具有区域特点但自然历史景观保护和彰显不足，区域特色文化体现不够等问题，千城一面现象依然存在。此外，特别产业竞争力不强。

　　“在经济新常态的背景下，新区的未来发展要努力突出"新"。”陈耀分析，“除了中高速的增长速度外，还要朝着中高端发展水平迈进，从而带动一个城市的转型升级。”

　　13个新区重点突破领域明确

　　《报告》也介绍了2015年新区建设的工作重点，其中创新体制机制尤为引人关注。

　　具体而言，在深化行政审批制度改革的同时，推进重点领域率先突破。每个新区每年围绕1-2个重点问题开展实验探索，为其他地区提供可复制、可推广的制度和机制。

　　发改委表示，2015年8月之前获批的13个新区都分别提出了2015年的实验方向，对此表示支持。

　　其中，上海浦东新区重点围绕自贸区制度创新，在金融、贸易和航运等方面加快构建开放型经济体制探索;天津滨海新区重点围绕京津冀协同创新体系建设和港区协调联动开展探索;重庆两江新区重点围绕丝绸之路经济带和长江经济带重要交汇点，推动建立内陆通关和口岸监管新模式开展探索。

　　浙江舟山群岛新区重点围绕打造江海联运中心，推动建立高效便捷的通关和口岸监管模式开展探索;甘肃兰州新区重点围绕深化政府服务创新，在建立促进产业积聚和科技创新机制方面开展探索;南沙新区重点围绕自贸试验区制度创新，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架开展探索。

　　陕西西咸新区重点围绕“一带一路”建设，创新城市发展方式和以文化促发展的有效途径开展探索;贵安新区重点围绕构建产城融合发展的新机制，以产业积聚促进新型城镇化发展开展探索;青岛西海岸新区重点围绕提升远海资源开发能力，形成以海洋科技促进海洋产业发展的有效途径进行探索。

　　大连金普新区重点围绕面向东北亚区域开放合作，推动构建现代产业体系开展探索;四川天府新区重点围绕深化土地管理制度改革，构建有利于产业积聚发展和城乡一体化发展的体制机制开展探索;湖南湘江新区重点围绕创新生态文明机制，推动建立综合性生态补偿机制，走绿色低碳道路开展探索;南京江北新区重点围绕实施创新驱动战略，以自主创新引领产业转型升级，以制度创新协同发展开展探索。9月15日，天津市京津冀协同发展领导小组办公室负责人士通过答记者问的形式，公布了《天津市贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>实施方案》.

　　在此前召开的天津市委十届七次全会上，这份天津版《实施方案》被审议通过。天津社科院城市经济研究所所长蔡玉胜认为，《实施方案》是基于整个京津冀总体规划对天津的定位而制定的，与天津“十三五”规划相衔接，且规划很细化务实，“没有再去争所谓北方经济中心，但天津发展应该有的政策、规划都有了”。

　　此外，9月10日，京津冀协同发展专家咨询委员会召开阶段性总结大会。中国区域经济学会秘书长陈耀认为，这意味着京津冀发展进入新的发展阶段，以前一些规划方案有了实质性推进，设定的2017年见成效进度明显有所加快，未来京冀两地都会相继公布各自落实措施。

　　2020年实现“一区三基地”

　　几经变化后，《实施方案》最终确定了天津在京津冀协同发展中的功能定位：全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。

　　“一区三基地”的定位实际上是天津最初规划多次调整后的结果。国务院于2006年批复的《天津市城市总体规划》提出，到2020年将天津建设成为国际港口城市、北方经济中心和生态城市。该规划执行8年后，天津市政府于2013年4月出台《天津城市定位指标体系》，要求对上述三个定位予以进一步的分工和任务分解。

　　而随着2014年京津冀协同发展这一国家大战略的确立，天津的城市定位也随之调整，不再强调北方经济中心，而是定位于“一区三基地”。

　　蔡玉胜介绍说，历史上出于为北京减压促进整个华北地区发展的需要，天津曾批复为北方经济中心，“但后来发现天津的经济基础和实力还不够，总量比北京河北小，结构也没有北京优化。因而现在京津冀规划立足实际，三地都不做经济中心，而将整个京津冀明确为经济中心”。

　　他表示，实际现有的四个功能定位是与天津本身比较优势密切结合的。比如，就全国先进制造研发基地这一定位而言，天津历史上本就是华北乃至整个中国的制造中心，这也是整个天津发展的基础。

　　《方案》同时明确了这四大功能定位的近远期目标：到2020年，基本实现天津市四大功能定位；到2030年，京津冀区域一体化格局基本确立，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡。

　　具体而言，在“全国先进制造研发基地”这一定位上，到2020年，先进制造业产值占全市工业总产值比重达到70%，全社会研发经费支出占全市生产总值比重达到3.5%；到2030年，天津要成为产业创新引领高地。

　　此外，《实施方案》分别提出了未来五年天津在航运、金融、改革开放等三大定位上的具体指标。到2020年，天津港口集装箱吞吐量突破2000万标箱；金融创新运营能力显著增强，金融业增加值占全市生产总值比重达到11%；自贸试验区改革取得重要突破，对外开放门户功能明显提升。

　　多层次构建城市内部空间布局

　　在空间布局规划方面，《实施方案》明确，以“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”空间发展战略，以“双城、辅城、中等城市、特色小城镇和美丽乡村”为骨架，构建规模适度、布局合理、城乡互动、和谐宜居的现代化城乡体系，打造承接北京非首都功能平台载体，共同建设世界级城市群。

　　“这次围绕京津冀，天津空间布局有不少新的提法，提到了中等城市、辅助城市等典型的区域概念。”河北工业大学京津冀发展研究中心博士李峰认为，因为天津是直辖市，空间布局明确了每个区在京津冀的节点地位，有利于规划执行。

　　其中，中心城区、滨海新区被列为“双城”；环城四区被定为“辅城”，武清、宝坻、静海、蓟县、宁河等地明确为“中等城市”，以及像华明镇等一些特色小城镇。

　　“这是天津首次规划详细到某个特色城镇，来推进整体融入首都经济圈发展。”蔡玉胜介绍说。

　　对比可以发现，在2006年出台的《天津市城市总体规划》中，提出了“一轴两带三区”的市域空间布局结构；2011年其城市空间规划再度调整，将“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”作为城市空间发展战略，这一布局继续沿用在《实施方案》中。但“特小城镇”的提法实为首次。

　　“相对于北京，天津环境承载力较大，特别是在土地资源上，这是一个重要要素。”蔡玉胜表示，京津双城作为京津冀协同发展的主要引擎，随着《实施方案》的发布，京津冀协同发展将进入快速发展阶段。

 

 

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