地方平台融资链条酿变 PPP模式引关注

　　随着8月末对《预算法》的修正完成，一场有关地方存量债务的清理工作或已胎动。

　　21世纪经济报道记者近日了解到，财政系统已下发《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（下称《办法》），对地方政府性债务的甄别和处理路径进行明确。(详见本报10月23日5版《地方存量债务清理办法征求意见》)

　　事实上，前述办法正是对10月2日国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）中有关地方存量债务清理环节的细化。在业内人士看来，近12万亿的地方存量债务即将面临清理的同时，以往的地方政府平台融资业务链条也将面临新的变数。

　　一方面，地方融资平台及其债务将在未来根据《办法》被锁定、剥离和处置，而券商、基金子公司等机构从事的涉政类债券，资管等项目或亦面临收缩、转型窗口；而另一方面，有关政府类债券、以及同社会资本合作进行的PPP(Public-PrivatePartnership）模式等业务则亦受到较多关注。

　　平台类业务受冲击

　　此轮针对存量地方债的清理中，各地方政府的“平台式”融资模式或将首当其冲。

　　办法规定，监管层将对截至今年年底的融资平台名单及数量进行锁定，并按照“分类处置、风险可控”的原则对其此前所背负的地方政府融资职能进行剥离，同时对存量融资平台公司通过关闭、合并、转型等方式进行清理。

　　“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界。”《办法》指出，“除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额。”

　　其中所谓“符合条件”的项目，是指在2014年9月30日前完成相关手续并已开工建设，且“政府债券资金不能满足”的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目后续融资，而除此之外，地方平台的融资活动将按照“只减不增”的原则执行。

　　在业内人士看来，在前述办法一旦得以施行，则意味着地方政府的平台式融资模式正在走向终结。

　　“其实大家早就意识到了这个问题了，从今年开始就在对区域内的几家城投公司进行整合、重组，有的资产从老城投公司划出来，注入到了新公司里。”西部一家百强县城投公司负责人樊杰（化名）坦言，“目前还不知道新办法的实际执行程度如何，但新的融资可能要被限制。”

　　而据樊杰透露，部分地方财政或为应对融资平台的清理，亦在将部分资产从公司名称中含有“城建”、“城市投资”等字样的老平台重组至不含上述字样的新公司。

　　“为了避免被确认成融资平台，同时开发一些新的融资模式，新公司承担部分融资职能同时也开展一些其他业务，例如产业投资。”樊杰坦言，“不过按照新办法，还不知道类似的方式是否会受到影响。”

　　而对券商等机构而言，涉及地方平台的企业债、私募债以及资管业务也将受到影响。

　　“平台是一个很大的业务链，比如城投债、私募债的承销在固收业务中都比较有地位。”华泰证券固定收益部一位人士指出，“以后的平台业务不一定完全停掉，但背后潜在的政府信用背书没有了，会影响相关债券的定价和销售。”

　　PPP模式引关注

　　《办法》规定，在拟对平台式融资体系进行整治的同时，对平台所承载的政府性存量债务将根据是否存在收益进行区分，并引入地方政府一般债券和PPP模式进行替代，在业内人士看来，这亦将为平台类业务的转型给出方向。

　　“融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资。”办法指出，“对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。”

　　其中省级地方政府债就将成为地方平台的替代之一，根据规定，各地自2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券举借政府债务，同时该类债券还可对存量债务进行置换。

　　办法规定，“对甄别后纳入预算管理的政府存量债务”，“各地区可申请发行地方政府债券置换。债券发行收入由财政部门统一管理，按经批准置换的存量债务偿债进度直接支付给债权人，置换债券的还本付息纳入被置换债务的债务单位预算。”

　　“用债券代替平台实际上是地方债朝界定更清晰、更标准化的方向被规范。”樊杰认为，“属于政府的平台类债务可以被置换为地方债券，不属于的则要通过合同和市场化的方式处置。”

　　与此同时，PPP作为地方融资的新模式亦受到了诸多关注。而早在9月23日，财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中就已提到“尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系”。

　　“公司这个月初就正在对PPP业务开展培训，这项业务未来有望成为日后政府项目融资的主要方式。”西部一家券商私人银行部人士表示，“PPP模式在其他国家已经相对成熟了。”

　　据业内人士介绍，PPP模式是指政府和社会资本针对基础设施及公共服务领域的合作投资模式，其中社会资本通常承担设计、建设、运营、维护基础设施的职责，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得投资回报。

　　“BT类似于债权转让，而PPP则更像股权，前提通常是建立在有收益能力的项目上，由政府和社会资本共同出资，然后把项目成果的特许经营权给到项目公司，期限在10年以上。”樊杰表示，“最终社会资本的回报也将从项目的长期收益中取得。”

　　值得一提的是，对于部分被划认为非政府债务的平台类存量债务，亦有望引入PPP模式进行处置。

　　根据规定，平台类的非政府债务并按照“按时还本付息”、“可还本付息”、“长期可还本付息”、“不足以还本付息”四类进行区分，并分别以项目收益、期限重定、续贷和项目、资产及股权转让等市场化方式进行处置，而PPP或亦在其中扮演重要角色。

　　“鼓励通过政府与社会资本合作（PPP）模式解决在建项目后续资金缺口”，办法规定，“地方政府按PPP有关管理办法，按约定规则对PPP项目承担责任，并将财政补贴纳入预算管理。具体办法另行规定。”