上万家城投公司与地方政府“绝交” 不再为其融资

　　5月20日，马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司正式更名为“江东控股集团有限责任公司”。

　　诞生于2011年的这家公司，在过去3年中，一直是马鞍山市政府借债融资的主要渠道。如今，“城投”二字被剔除，意味着它和地方政府的某种关联从此一刀两断。

　　多年来，由于中国地方政府不具备举债权限，带有政府背景、冠名“城投公司”的全国上万家地方投融资平台作为“替身”，成为政府借债的主要渠道。

　　今年5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

　　由此，遍布全国的1万家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。

　　过去

　　城投债为地方主要融资渠道

　　按照现行规定，地方政府不能直接向银行借贷。在各个城市的急剧扩张中，为了解决庞大的经费问题，地方政府开始尝试建立自己的融资平台：通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，成立资产和现金流已达到融资标准的投资公司，由它们为政府融资。

　　公开数据显示，2009年初，全国只有360家融资平台，到年底已发展至8000家。记者从银行系统内部获取的一份名单显示，目前全国各地具有融资性质的城投类公司已多达1万家。

　　自成立初始，城投和地方政府便自然而然地达成了默契模式：当地方政府财政出现困难，城投公司就担负起借贷融资的职能，肩负着为政府融资推进城市基础设施建设，高效经营政府授权的资产和到期偿还债务三大任务。城投债，表面是企业债，实际则行政府债之实。

　　一位系统人士坦言，名称为××城建开发公司、××城建资产经营公司的公司多带有政府背景。记者在采访调查中也发现“城投公司”的高管，多由当地财政局、国资委等相关部门官员兼任。

　　安徽省安庆市发行“09宜城投债”、“12宜城投债”募集说明书显示，安庆城投的法定代表人兼董事长王赵春，同时兼任安庆市财政局党委书记、局长职务；储昭海任城投公司董事、总经理职务，同时兼任安庆国土资源局副局长；王恩华任公司董事职务，同时兼任安庆发展与改革委副主任；赵家福任公司董事职务，同时兼任市城乡规划局副局长。

　　“半官半商”的城投公司，确实为地方政府募集到不少资金。西部地区一家县域内的城投公司工作人员接受南都记者采访时透露，仅该公司每年就能为当地政府融资高达十余亿元。

　　广州市政协委员曹志伟接受媒体采访时炮轰城市投融资主体“已经成为第二个财政局”，“表面上是投资集团去借钱，但是借贷谁担保？大部分还是市政府，用公共资产做抵押。公司只不过是个空壳，其负债实际上仍是市政府的负债。”

　　监管之下，城投仍想方设法为政府融资

　　采访中，多家地方城投公司的工作人员向南都记者坦言：政府兜底，一度使得他们能够轻松获得贷款。这种“快感”带来的后果是“城投债”迅速膨胀，地方隐形负债大幅增多。

　　据审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元。

　　高涨的地方债引发了政策决策层的高度关注。自2010年以来，国务院连年发文，坚决制止地方政府为地方融资平台做担保，财政部和银监会等部门也纷纷出台规定为融资设关卡。

　　事实上，种种束缚和监管并没有挡住城投公司为政府融资的路，相反，多地融资平台智计百出，变换各种方式继续为政府“曲线救债”。

　　例如，根据规定，国土资源部《土地储备机构名录》之外的任何机构，不得再具备土储职能，地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台。但现实中，一些城投公司在地方政府帮助下，挂起了土地管理局下属项目部的牌子，这样，这些城投公司涉及土储的所有项目，都可视为当地土地管理局委托并以该局“编外部门”的特殊身份，将所获收益全部收归己有。

　　“其实政府出面，很多事情都可以解决”，中原某区的财政局官员告诉记者，为了保障城投公司的正常运转，区财政每年也会有一部分资金注入公司。

　　公开报道显示，2002年前后，重庆每年用于城建的经费大约只有10亿元。为了加大基础设施建设投资，重庆市政府决定每年从其中抽出25%也就是2.5亿元给城投做建设性资金，其他用于日常维护，如路灯管理、市政、园林绿化管理等。自此，重庆市财政每年有25%的资金注入城投公司。

　　2013年4月，银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，列入了全国近200家地方平台。银监会严禁商业银行对名单里的城投公司发放任何形式的、由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。而在现实中，部分城投公司由当地政府协助，退出了上述“黑名单”，并变换身份进行重新融资。

　　未来

　　城投公司将被迫与地方政府“绝交”

　　地方政府与城投公司相濡以沫的“缘分”因一份改革方案的出台戛然而止。

　　5月20日国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(以下简称《意见》)中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。

　　这意味着，目前全国上万家的城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。

　　马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司两位办公室主任向南都记者谈及公司更名时称：“上面要求的，这是大方向。”该公司办公室一位孙姓主任告诉记者，早在3、4个月之前，公司就获批更名，只是一直没有对外公布。

　　而事实上，其他一些地方的城投改制脚步迈得比马鞍山更早。据媒体公开报道，东部沿海省份某市曾于2013年底就开始对融资平台进行改制，使其剥离政府融资功能。媒体援引财政局预算科人士的话称，剥离政府融资功能后的平台会转化为比较纯粹的国企，一部分人员留在企业，一部分人员回原单位，包括进事业单位或成为公务员。

　　“包括城投公司在内的融资平台先天不足，本身就缺乏法律依据”，中央财经大学财经研究院院长王雍军分析，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。

　　没了城投，地方政府会“差钱”吗

　　针对城投公司和地方政府剥离后的生存问题，财政部财政科学研究所所长贾康（微博）认为，城投公司接下来会按照市场原则自然优胜劣汰。

　　王雍军则建议，城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投资的界限。对于政府，仍然可以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工程，由政府购买服务。但在内部管理上，则需采取公司体制建构，使得此前具有公务员性质的人员回归政府，从管理上与政府脱钩。

　　然而，地方政府的基建项目融资规模动不动就是万亿级，此前城投公司的融资规模非常大。政府与企业在存量的项目与债务方面如何分清界限？旧账如何清算势必又是一个剪不断理还乱的难题。

　　“公司以后的业务肯定会变，但怎么变，目前我也不知道。”马鞍山城投孙姓办公室主任告诉南都记者。

　　多位业内人士也均向南都记者表示，尽管剥离政府融资功能是城投公司未来的改革方向，但绝非朝夕之事，“没有三五年是不可能完全脱离的”。

　　那么，没有了城投公司这个“替身”，地方政府将如何融资？

　　事实上，为了卸载城投公司这块地方隐形债务，中央政府早已未雨绸缪，逐步放开———开始允许地方合法发债。

　　根据预算法，我国地方政府没有直接举债的权力。自2011年四季度开始，上海、广东、浙江和深圳四地获准试点自行发债，由财政部代办还本付息。2013年7月，地方政府自行发债试点范围扩大，新增江苏和山东两省。但仍停留在中央代理发行和完全自主发行的过渡中。

　　4月下旬提交全国人大常委会的预算法三审草案中提出，经国务院批准的省、自治区、直辖市可以发行地方债。但对举债的方式、用途、偿债资金等做出规定：方式限于发行地方债券;用途应当是公共预算中必须的部门建设投资，并不得用于经常性支出;应当有稳定的债务偿还资金来源。不过，上述草案目前尚未获得通过。5月底，财政部又发布消息明确，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

　　“允许地方发债是大势所趋”，包括王雍军在内的多位学者对此表示认同。

　　地方政府被赋予发债权限，从根源上抛弃了城投公司以往的功能，与此同时，新一轮财税体制改革的方向，也让地方政府的财力与事权逐步匹配。