营改增扩围 重新均衡央地财权事权匹配

　　伴随营改增试点全面推开，中央与地方税收划分再次构成挑战性的课题。李克强总理在近期召开的国务院专题座谈会上明确指出，要从长远和大局出发，合理解决中央和地方增值税收入分成比例等问题。

　　营改增试点扩围的确是一个很好的契机，可借以反思、重构我国中央与地方财税分配关系，其倒逼效应主要体现在营业税是地方税种，收入全部归地方所有，而增值税是共享税种，地方与中央按1：3比例进行分配；营改增扩围后，如果增值税划分比例保持不变，势必会导致地方税收在全部税收中的比重进一步下滑。

　　这种可能产生的政策效应显然与财税改革大方向不符。因为在此之前，经分税制改革后我国财税体系本就存在中央占比过高而地方占比过小的问题；同时更重要的是，该种财权重心上移的过程中同步伴随着事权重心不断下移。结果就是，自1994年以来我国地方年度财政支出与财政收入长期倒挂，两者之比始终维持在160%以上。

　　上述财权/事权不匹配还只是总量上的不匹配。事实上，考察地方财政入不敷出困窘状况，还必须考虑到地方一端存在巨大的内部差异性，这种差异性主要体现在两个方面，即一方面，地方政府不同层级间财政状况差异巨大（譬如县域面积占国土总面积90%以上，县级财政供养人员占全国七成左右，但财政收入只占两成左右）；另一方面，不同地区间财政状况差异巨大（譬如近年间我国东、中、西三大区域的人均一般预算收入之比为1∶0.36∶0.41）。这表明，基层或者经济欠发达地区的财权/事权不匹配状况，比之全国一般状况（实则也已经很严重）还要严重得多。

　　推进财权/事权相匹配的基本途径有两条，一是从财权方面入手，适当下放一部分财权，譬如前文提到的重新划分中央和地方增值税分成比例；另一条途径是从事权方面入手，即将部分事权上收中央。

　　相比较而言，从事权入手可能是一个相对更重要的改革方向，原因在于： 一方面，从成本角度来看，财权下放是一个较难在度上求同的改革方向，因为处在不同发展水平的不同地区利益诉求并不相同，譬如欠发达地区往往会倾向于中央多分，进而可借此获得更多转移支付；另一方面，从收益角度来看，事权上移是一种效果更明显的帕累托改进，因为通过大规模转移支付固然也可在一定程度上推进公共服务均等化，但由于公共服务支出往往具有很强的外部性（譬如教育经费投入），地方政府激励不足往往会导致其事倍功半。而通过事权上移进而实现部分公共服务全国统筹，则可基本满足此类投资收益内部化的效率诉求，同时也更适应我国人口流动规模与频次快速提升的必然趋向。

　　由此可见，营改增扩围后如何重新切分增值税并非孤立、静态的命题。财权与事权当予匹配的内在要求，决定了这项改革要在两条腿走路的行进过程中才能求得新的均衡。

 

 

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