京津冀一体化：“难”在何处？ 出路何在？

　　据媒体报道指出，京津冀交通纳入北京总体规划，京郊拟建城际铁路；国家税务总局日前决定成立京津冀协同发展税收工作领导小组，统一协调解决京津冀区域内的税收问题和政策；京津冀一体化三大规划将出台。随着政策的稳步推进，暖风有望再度吹响京津冀一体化投资号角。

　　其实，对于京津冀一体化的讨论从未停止。今年2月份，习近平总书记在主持召开座谈会时要求北京、天津、河北三地要打破“一亩三分地”的传统格局，协同发展，并提出京津冀一体化是国家战略。京津冀一体化分成京津冀一体化协同发展总体规划、交通和环保领域的两个专业规划，三个规划将同步出台。在顶层设计力量的推动下，历经30多年的京津冀一体化统筹规划终于明朗起来，并驶入“快车道”。

　　京津冀一体化发展作为国家战略，又一次成为人们热议的话题。在此背景下，京津冀一体化经过哪些历史演变？其特点、标准和目标是什么？实施京津冀一体化有何难处？解决问题的良策有哪些？议论多多，问题多多，期待更多。

　　“多变”的京津冀一体化

　　说起京津冀一体化，它的历史可追溯到上世纪80年代，1982年公布的《北京市建设总体规划方案》首次提出“首都圈”，进行了首都圈规划，成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会，意在解决地区间的物资调剂，指导企业开展横向经济联合。

　　往后的10年时间里，首都圈发展并没有实质性的合作。有资料显示，1994年，在继“珠三角”和“长三角”两大经济圈划定后，国家计委也首次提出了打造环渤海经济圈的规划，覆盖四省二市一区，四省是指河北、山东、山西和辽宁，二市则是北京与天津，一区则是内蒙古的中部地区。

　　北京自然辩证法研究会理事长、中国人民大学教授王鸿生认为，1982年还是改革开放的初期，当时中国经济还没有到这个层次。当时是“特区时代”，特区恰好不是一体化。当时中国经济改革刚开始，领导层和社会都在摸石头过河，还没有经验，国际视野也不够。然而，随着后期特区模式推广了，中国市场化程度提高了，国际化程度也提高了，于是中国经济发展自然需要转型，而区域经济发展为中国经济转型提供了新的机遇和发展空间。

　　从“京津冀经济一体化”到“京津冀都市圈”，终于升级到国家战略层面的“京津冀一体化”，确定区域一体化发展和产业融合等工作的重要性，提高了三省各地的政府对于这项工作的重视程度，未来区域将会得到更好的发展。

　　京津冀一体化“难”在何处？

　　从1982年到现在，京津冀一体化的历程已走过了30多年。这一长期的过程，足以看出实现一体化绝不是一蹴而就的事情，它需要克服重重阻力和困难，需要解决层层问题。究竟哪些问题成为京津冀一体化的绊脚石呢？

　　一是主体多而复杂。在“京津冀一体化联动论坛”上，中国中小企业协会副秘书长、原国家发改委中小企业司司长王远枝认为，30多年来，一体化发展缓慢，原因很多，其中一体化进程中涉及的主体多而复杂，三个主体包括两个直辖市一个省，就拿北京来说，直辖市内又涉及到中央军委和各大部委，跨区域协调工作复杂而困难，故而成效缓慢；另外，受行政区划和经济发展水平的影响，三地间在行政体制、资源配置等方面的博弈，也在客观上影响了区域融合和协同发展。

　　二是公共服务差距大。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，“公共服务水平差距巨大，使这种合作变得越来越不可能。最大的问题就是户口，北京的户口只能和上海对调，和天津都不能对调，更不要说河北的中小城市了。这种户口所带来的优质公共资源的福利化供给，会使大量的其他资源和人口，为了享受这种福利，偏向于向北京集中。2008年以后，北京的招商引资为什么具有绝对的优势？就是因为有福利供给的特点，使这些资源更多集中到北京。2008年到2010年这三年，北京年均人口增长80万，和它加大招商引资的力度有直接的关系。”

　　三是地方保护主义盛行。多年来，京津冀为了获取地方利益，长期实行自愿垄断、贸易保护、市场分割、自成体系的封闭政策，从而诱发城区系统生产建设中的重复布局和地区工业结构趋同，形成区际内部某种程度的“大而全”、“小而全”生产体系，技术上不了档次，专业化仅仅停留在产品的专业化上。

　　四是缺乏公平、合理的区际协调机制。缺乏公平、合理的区际利益协调机制也是影响一体化进程的一个重要方面。由于三省市存在着特殊的经济关系以及区位因素的影响，三地区特别是河北省与京津并不能获得同等的发展机遇，这就意味着三地区在相同的主观努力下并不能获得同等的发展机遇和经济收益，从而驱使三省市各地区在一个不公平的环境中相互竞争，导致区域经济畸形发展，而且还影响区域经济结构的优化程度以及区域经济宏观效益整体水平的发挥，从而延缓区域经济整合与经济一体化的发展进程。

　　过去北京的发展吸引力很大，对全国的人才和资源都有吸引力，不光是津冀两地。但过去北京对全国的吸引力，一靠市场的引力，二靠中央政府的引力，基本上没有明显的行政限制，几乎可以说是“无条件”的吸引力。

　　但引力过大造成了城市体量过大，交通流量太大，空气质量下降，整个城市显得有些臃肿。现在提出京津冀一体化发展，就是修正过去发展造成的一些问题。其中的关键是协调发展，一个地区和城市的问题，可能是另一个地区和城市的机会。中国和外国谈合作都讲双赢，京津冀一体化当然要三赢。

　　京津冀一体化的出路何在？

　　面对如此众多的问题，客观面对问题是前提，如何解决问题是关键，而解决问题需要对一体化标准和目标有一个正确认识，只有在正确认识的指引下，对症下药，京津冀一体化才能真正一体化。

　　一是要制定科学的一体化标准和目标。对于一体化标准和目标，一体化要以公共服务资源的均衡化和人口疏导分散的趋势化为标准。对于公共服务资源而言，各区教育，医疗，公共环境等方面要均衡化发展，这种均衡发展是京津冀一体化的重要标准。当然，这种搬迁需要在户籍、子女教育、医疗、就业等基本公共服务层面有诸多提前设计。对于人口疏导分散而言，京津冀一体化的实现，必然会增强津冀地区的竞争力和吸引力，人口流动将出现一个扩散的趋势。因此，人口密集度分散是一个重要标志之一。

　　京津冀一体化的目标，就是三地优势整合互补，克服各自发展中的短板，解决过去发展产生的困难。要说标准，主要是区域合作渠道畅通，发展规划一体化。过去是每个省市自己解决问题，自己解决不好才设法与他省市协调；现在出发点变了，一开始就在京津冀一体化这个高度看问题，解决问题，无疑有了大目标，是一个高标准。

　　二是消除优势和差别，实现均衡发展。从国家的规划战略来看，京津冀一体化就是要试图打破多年来计划经济带来的基本公共服务的不均衡，让发展均衡化。疏导人口，减轻大城市的压力，让人力资源的分流带动流入地区的经济发展。同时，进一步促进环渤海经济圈的产业升级转型及区域高度协同发展，增强京津冀地区的可持续竞争力。

　　消除优势的最好办法是降低差别，使人到一个新的地方工作或生活，感觉整体上要比原来的好，不然就没有吸引力了。如今不可能像上个世纪那样靠思想动员来解决问题了。这就需要做许多基础性的建设，在制度方面也要有适当突破，包括户籍制度。另外，也要全面、客观看待北京的优势，其实目前北京的问题也不少，尤其是工作压力大，消费高，生活节奏快。在有条件的前提下，离开北京会提高生活质量。

　　三是实现区域协调发展。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在“2014京津冀经济一体化论坛”上表示，京津冀本来就是一个区，京津冀的出路，一个是产业结构调整，另一个则是空间布局的优化。如果三地都是自顾自的考虑自身的问题，那么整个区域就会带来更大的影响，只有实现了产业结构调整，实现空间布局的优化，才能避免这些问题。

　　要想一体化，关键是协调，发挥各自的优势。这需要三地政府和发展规划部门有一种长期协调机制。天津的优势是临渤海，有工商业基础。北京是人才和资源集中，这与我国的体制和发展模式有关。现在北京城市体量过大，功能需要调整。河北正好在京津周围，得天时地利。这些基本情况是清楚的。至于说哪个环节是突破口，那肯定首先是空间布局的一体化，涉及到的是城市和区域功能再定位的问题。至于具体问题，要具体对待。只要有“三赢”甚至“多赢”的心态，就不应有什么阻碍，因为阻碍是主观的，有阻碍就说明思路有问题，需要调整。当然，不能否认会有困难，因为困难是客观存在的。

　　不管是京津冀一体化，还是其他区域的一体化，甚至国际层次的一体化，最大的如欧洲一体化等，都是一种发展的协调，是克服发展壁垒和局限性、寻找新的发展空间，捕捉更多发展机会的努力。这肯定是当今社会乃至当今世界发展的一种趋势。

　　四是以交通一体化为突破口。陈杰指出：京津冀一体化的关键是交通一体化，通过交通一体化来促进城镇化发展，并带动GDP增长和整个经济社会的发展。通过机制优化，简政放权，流程再造，破除三地的“一亩三分地”，推动生产要素跨区域自由流动，成为京津冀一体化的突破口。一体化最大的难点还是在于体制问题，需要打破“一亩三分地”的思维，站在大区域角度去落实一体化的定位和方向。京津冀三地无法进行深层次合作的根本原因也是行政阻隔，由于地方官员只考虑地方发展，GDP政绩观作祟，三地各自为政。

　　此外，著名经济学家、央视特约财经评论员马光远曾在接受媒体采访时表示，如果要取得一体化成功，首先必须搞明白一体化出发点是什么，如果出发点错了，就不可能实现一体化。其次是必须梳理好政府和市场的关系问题；最后，应该搞清楚政府应该做什么。

　　实施京津冀一体化要注意正确认识和处理一体化和区域特色之间的辩证关系。他说，当然一体化不是消除特色，而是保持特色，没有特色，对其他地域就没有优势，在一体化发展中就没有优势。所以，一体化发展过程中，各个区域要保持自己的特色，发挥自己的优势。一体化的目标不是消除这些东西，而是让这些东西更充分地发挥出来。

　　面对未来一体化的趋势，津冀两地能否良性发展值得期待，未来津冀两地人口流动将日益频繁，生活将更加便捷，但是生活压力也将增大。近年来北京成为河北、天津等地房价、菜价等生活成本上涨的“助推器”。另外，津冀两地将承接北京部分人口压力。随着北京的外迁外溢产业和企业不断将产业链条向津冀延伸，不断增加津冀地区农副产品附加值，吸纳贫困劳动力，稳定增加贫困人口收入，真正实现以产业促致富。

　　当然，任何一事物的变化发展不可能是完美无缺的，只有百利而无一弊的举措几乎是不存在的，同样，一体化发展也是如此，如何才能最大程度地发挥它的优势，促进京津冀三地的共同发展，这可能是我们目前面临的最大挑战。