中国批准《巴黎协定》彰显大国担当

　　2016年9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了关于批准《巴黎协定》的决定。随后，在杭州G20峰会期间，举行了中美《巴黎协定》批准文书交存仪式，习近平主席和奥巴马总统向联合国秘书长潘基文交存各自的《巴黎协定》法律文书。按照《巴黎协定》生效条款的规则计算，中美两国占全球排放量的38%，在两国的积极推动下，《巴黎协定》提前生效的可能性进一步提高。《巴黎协定》是促进全球应对气候变化行动与合作的里程碑式的重要成果，也是2020年后全球气候治理体系的核心要素。中国率先批约推动协定生效和落实，具有重要意义和影响。
　　
　　《巴黎协定》生效的条件及挑战
　　
　　根据《巴黎协定》第二十一条，协定生效需满足两个条件：至少55个缔约方完成国内批约程序并向联合国交存批约文件，批约国家的排放量达到全球温室气体排放量的55%以上。在这两个条件得到满足后的第30天，《巴黎协定》将正式生效，第一次《巴黎协定》缔约方大会（CMA）将在其正式生效后的第一次《公约》（联合国气候变化框架公约）缔约方大会期间举行。
　　
　　《巴黎协定》得到了全球各国的广泛支持。2015年底的巴黎气候大会上，主席国法国邀请了超过150位国家元首或政府首脑出席开幕式，为多边进程注入动力，提振全球应对气候变化的信心。在《巴黎协定》成功达成之后，2016年4月22日，联合国秘书长于2016年4月22日在纽约联合国总部举办了《巴黎协定》签署仪式，175个国家或地区派遣了高级别代表参与仪式并签署了协定，其中15个国家提交了批约文书，还有很多国家表达了尽快批约的意愿。尽管如此，根据以往国际环境协议生效的相关经验，《巴黎协定》生效仍可能面临以下几方面的障碍和挑战。
　　
　　首先，一些缔约方可能为了赢得谈判筹码而延缓批约。此前，第三世界网络（TWN）发表了一篇关于签署《巴黎协定》的文章，指出发展中国家应暂缓签署和批准《巴黎协定》的进程，以敦促发达国家提高2020年前行动力度、批准《多哈修正案》以及落实资金承诺等。延缓批准《巴黎协定》也可能成为其他国际合作谈判的筹码，《京都议定书》历时七年多才最终生效的原因之一就是俄罗斯为了在加入世贸组织问题上获得更多支持而延缓批约。
　　
　　第二，《巴黎协定》下仍有一系列程序、模式和方法学问题有待谈判确定，在技术细节尚未明确的情况下，一些缔约方可能会暂缓批约。《巴黎协定》下需要继续商定的议题包括透明度机制设计、实施自主贡献的核算规则以及全球盘点程序和规则等，这些议题对协定实施有重要的影响。以2012年通过的《京都议定书》的《多哈修正案》为例，各方到2015年巴黎气候大会才完成全部技术细节的谈判，在此之前，多个缔约方以方法学不明确为由不批准修正案，导致目前仅有66个缔约方批约，距离生效要求的144个缔约方还有巨大的差距。
　　
　　第三，国内批约程序复杂或政局变化也可能导致批约进展缓慢。由28个成员国组成的欧盟一直以联合履约的方式参与《公约》下相关进程，成员国一般会在欧盟内部就减排责任分担方案达成一致后启动各自的批约进程，即使一部分成员国完成了批约，也要等到所有成员国和欧盟完成批约程序后一同提交相关文书。欧盟到2030年减排40%目标在成员国之间的分配方案于2016年7月20日发布，欧盟及其成员国几乎不可能在2016年年内完成批约。而英国公投退出欧盟也将对此产生一定的影响。南非等国家也面临同样的困难，虽有足够的政治意愿推动尽快批约，但不得不受国内程序的制约。此外，战乱和政局变化也将影响一些国家的批约进程，如菲律宾新任总统杜特尔特就曾公开表示不承认《巴黎协定》。
　　
　　《巴黎协定》提前生效的前景十分乐观
　　
　　尽管面临诸多挑战，但从目前各国的批约进展来看，《巴黎协定》早于2020年生效几成定局。截至2016年9月5日，已有180个缔约方签署了《巴黎协定》，26个缔约方完成了国内批约程序并向联合国秘书长提交批约文书，占全球温室气体排放量的39.06%。虽然距离满足生效条件仍有显著差距，但《巴黎协定》提前生效的前景十分乐观。
　　
　　一方面，大部分的排放大国都已经批约或表示将在年内批约，包括中国（占全球排放20.09%）、美国（17.89%）、巴西（2.48%）、加拿大（1.95%）、墨西哥（1.70%）、印度尼西亚（1.49%）、澳大利亚（1.46%）等。另一方面，已经表示将于2016年年内批约的缔约方至少约有47个，排放量占比约达到53.49%。并且，上述数据尚未将摩洛哥、日本、韩国等计算在内，摩洛哥（0.16%）以主席国身份在COP 22（第二十二届联合国气候变化大会）期间批约的可能性极大；G7积极推动《巴黎协定》提前生效，日本（3.79%）作为G7主席国亦应发挥领导力；而韩国（1.85%）在签署仪式期间尽管未提供明确的批约时间表，但表达了尽快批约的意愿。因此，很多国际机构对《巴黎协定》生效进程都做出了十分乐观的估计。
　　
　　如果2016年10月8日前《巴黎协定》的生效条件就能被满足，第一次《巴黎协定》缔约方大会就将在马拉喀什COP 22期间举行。但考虑到目前进展与生效条件之间的微小差距，2017年底召开第一次《巴黎协定》第一次缔约方大会的可能性极大。
　　
　　然而，《巴黎协定》提前生效也将带来一些法律和程序上问题，其中最突出的问题是未批准《巴黎协定》的《公约》缔约方将无法参与协定下的管理、监督和决策过程，依据先例，上述缔约方只能作为观察员参加CMA及相关谈判。《巴黎协定》生效后，CMA作为其唯一的决策机构还需与目前COP、附属履行机构（SBI）、附属科技机构（SBSTA）和《巴黎协定》特设工作组（APA）下的相关工作进行协调。2016年5月波恩会议期间，各方就此问题进行了初步磋商，部分缔约方和秘书处提出，若协定提前生效，则CMA 1在开幕后随即休会，待后续《公约》缔约方大会时继续，但各方尚未就此达成共识。
　　
　　尽管如此，《巴黎协定》提前生效对于推动全球应对气候变化行动与合作有重要的积极意义。生效后，协定缔约方即需承担相应的义务，包括实施国家自主贡献、履行透明度相关条款等，促进各方在国际、区域和国家层面加快实施《巴黎协定》。同时，还将促进未批约的各方加快相关程序，以尽快获得参与决策的资格。
　　
　　中国批约的意义和影响
　　
　　作为第一排放大国和最大的发展中国家，中国率先批准《巴黎协定》并与美国一同提交批约文书对全球气候治理和国际气候合作有重要意义和影响。
　　
　　首先，中国加入《巴黎协定》有力地推进其生效进程，也将促进其他缔约方尽快批约。中国排放占比约20.09%，是实现缔约方排放占比超过55%的生效条件的必要基础。同时，中国一直积极推动《巴黎协定》尽早生效，很早便明确了G20峰会期间批约的时间表，并与排放占比第二的美国一起提交批约文件，发挥了积极的领导力。
　　
　　第二，中国批约向国际社会传递了明确了低碳转型信号，鼓励各国政府、私营部门和民间团体积极应对气候变化，落实《巴黎协定》及其各自的国家自主贡献。中国在减缓和适应气候变化领域都采取了有力的政策措施，在国家自主贡献中也进一步提出了有力的行动目标，还将在节能减排、发展可再生能源、推动低碳城镇化和低碳基础设施建设、增加森林碳汇等方面开展了大量的行动。中国率先批约，显示出应对气候变化和推动低碳转型的信心和决心，这一积极信号将进一步激励全球各国、私营部门以及民间团体转变经济增长和生活模式，促进低碳转型。
　　
　　第三，中国带头批准《巴黎协定》迎合了国际社会对中国在应对气候变化领域发挥领导力的预期，彰显了中国作为负责任大国的担当。受到经济复苏乏力、地区冲突和战乱以及难民等问题的影响，应对气候变化问题在国际议程中优先性有所下降。过去几年内，在奥巴马政府的积极推动下，美国在应对气候变化领域发挥了关键的引领作用，但新总统选举给美国未来的气候政策增加了一定的不确定性。欧盟方面，难民危机和英国“脱欧”使其自顾不暇。中国在《巴黎协定》谈判进程中发挥了重要的建设性作用，国际社会对中国继续发挥领导力寄予厚望。尽管也面临着来自国内经济转型和周边外交局势等多重挑战，中国仍将应对气候变化作为重要的议程，通过带头批约积极推动多边进程，显示了作为负责任大国的积极建设性态度。
　　
　　第四，作为“主场外交”的重要成果，中国批准《巴黎协定》并与美国共同提交批约文书，加快了中国积极有效参与全球治理的步伐。随着国力不断增强，中国在国际事务中的影响力不断提高，积极参与全球治理、促进国际秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展已成为中国新形势下开展对外工作的重点，应对气候变化领域是重要的抓手和突破口。多年来，中国积极建设性地开展多边和双边气候合作，为参与和推动全球气候治理奠定了坚实的基础。此次G20峰会期间中美联合递交批约文书是“主场外交”的重要体现，中国外交部长王毅将推动气候变化《巴黎协定》尽早生效作为峰会十大成果之一，各方对此积极评价。这无疑是中国进一步走向全球治理舞台中央的坚实一步。

 

 

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