网络食品安全立法，应需基础立法配套

　　7月13日，国家食药监总局公布《网络食品安 全违法行为查处办法》（下文称《办法》），这是全球第一个专门针对网络平台食品安全交易的政府规章。此前，2015年9月28日国务院发布《关于加快构建 大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，2015年10月8日上海市交通委颁发全球第一张网络专车平台资质许可证书，中国不断走在世界互联网监管制度创新 的前列。“走得快，不一定走得好”，建立互联网的长效治理机制，还要对互联网市场规则与传统市场规则的差异有清醒认识。

　　第一，互联 网市场对传统监管的组织基础构成挑战。传统市场监管建立在韦伯意义的科层组织之上，科层组织又建立在地理空间分割而成的主权、行政管辖权之上，地方政府间 合作困难历来是国家治理的难题。在政府内部，不同部门间合作同样困难，往往“部门利益为中心，九龙治水，各管一段”。互联网市场最大特点是“跨界”，“自 由、平等、共享”的互联网正因打破时空束缚而促进市场发展，因而用传统措施监管互联网很可能面临执行困难。例如，《办法》细分了第三方平台所在地、入网经 营者所在地、违法行为发生地政府的监管职责，而以上每一地点都可能有多个主体，也可被伪造。查处一起网上违法案件可能需要多地、多层级政府的配合，地理空 间距离和行政级别可能使《办法》的执行成本高昂而难以落实。

　　第二，互联网大数据对个人隐私构成挑战。互联网交易产生大量数据，这些 数据就是个人行为在网络虚拟空间留下的痕迹。脚印可以被个体感知，但虚拟空间的痕迹却难被个体觉察。不知不觉中，人们的网上行为就会被监视、窃听和利用。 1974年，美国就颁布《隐私权法》，对个人信息进行详细保护：（1）采集个体信息需告知本人；（2）个人有权检查、更正个体记录，有权拒绝个人信息被利 用；（3）采集信息者必须防止信息滥用。此后，美国、欧盟、日本等通过不断立法的方式，保护技术发展不断威胁下的个人隐私，而中国目前个人隐私立法十分薄 弱，庞大的互联网平台数据缺乏保护。在基础立法尚不完善的情况下，贸然推出互联网管制法规，可能遇到意想不到的执行困难。

　　第三，互 联网市场对传统监管的政策范式构成挑战。在互联网平台上，“个人与集体”、“公与私”等概念的边界变得模糊，传统的政策范式“界定公共问题———选择政 策方案———执行方案”已变。公共问题因不同价值取向而难以界定，甚至不知道公共问题是什么，政策方案也可能出现在公共问题之前。正如没人知道共享经济 会带来什么社会风险，也要出台相关政策一样。政策制定者，执行者，监管对象和公众，只有通过“平等、协商、对话、参与、互动”才能应对公共问题的不断挑 战。《办法》突出第三方平台在网络食品监管中的作用，其实让私营部门承担更多的公共责任，一定程度上是政府职能向市场的让渡。入网经营者公示营业执照等信 息以及“神秘买家”制度，也是通过扩大公众参与的形式改变治理的架构。这些措施都是在“小政府，大社会”治理之路上的有益尝试，但是还远远不够。消费者保 护组织、互联网自治组织以及媒体需要发挥更大作用，以政府为中心的管控模式没有根本改变，这可能使《办法》在执行过程中面临传统市场监管同样的难题 ———监管力量不足。

　　中国不断走在世界互联网监管制度创新的前列，与中国体量庞大又高速增长的互联网市场相关，与中国政府借助 “互联网+”推动产业结构升级的国家战略相关，也与特殊政策产生模式相关。“一把手”主导的，结果导向的，不断“试点———总结———推广”的，“从群众 中来，到群众中去”的政策产生模式在中国改革开放中取得巨大成功。但其也存在不少缺陷：忽视理论指导、法治配套不足、长远规划不够、政策风险较大，在高速 提供制度创新的同时，保证制度质量，才能防止出现“无变革的改革”，毕竟互联网市场是不同的。

 

 

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