“网约车新政”为国家深化改革进程增添了亮色

　　酝酿近2年，修改10个月，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》两个关系出租车行业改革走向和网约车命运的文件终于出炉。

　　由这两个文件出发，出租车服务的定位被明确，由巡游车、网络约车组成的“新出租车”群体将成为未来出租车行业发展的主体。这个新的出租车组合体如何磨合、如何共同服务于居民的交通出行，人们还需拭目以待。

　　就此，我们采访了东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松。他认为，未来地方政府如何理解网约车新政所体现的中央改革意图，如何根据本地实际“量体裁衣”出台具体方案，将成为考验地方政府交通治理能力的关键。以下是他的观点：

　　“网约车新政”为国家深化改革进程增添了亮色

　　今天下午，交通运输部在历时大半年，广泛征求意见并作重要修改后，正式公布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（下称“指导意见”），同时发布了作为配套的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称“管理办法”）。这两个文件既涉及到传统的出租汽车，也涉及到新兴的网约车，但由于人们更关心“互联网+”时代的出租车新类型——网约车的创新发展与规范管理问题，因此可以一并称之为“网约车新政”。

　　交通运输部在经过多方征求意见后，在社会的高度关注下出台网约车新政，总体而言，坚持了市场化导向、挖掘了发展新动力，重点贯彻了“创新、协调、绿色”精神，具体落实了“互联网+”战略，为国家深化改革进程增添了亮色，值得点赞。不过，新政出台后，在地方落实改革措施时对市场化导向原则的坚持、实施相关许可时“简政放权”的力度以及网约顺风车的合作治理及新能源出租车的推广方面，仍然有待观察。

　　一、坚持了市场化导向

　　2015年5月8日，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，在部署“出台深化出租汽车行业改革指导意见”时，其总体要求是“进一步解放思想，大胆探索”、“以处理好政府和市场关系为核心，以政府自身革命带动重要领域改革”，而十八届三中全会决议明确要求：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。因此，网约车新政中，特别是《指导意见》明确要求“逐步取消出租汽车经营权有偿使用费”、“建立出租汽车运价动态调整机制”，是对出租车行业市场化导向改革的直接体现。在法理上，“出租汽车经营权有偿使用金”属于公共资源特别利用的行政收费性质，即属于稀缺的道路资源被出租汽车特别利用而基于公平原则的收费，这一收费的取消，不仅仅是“政府让利”的表现，更是出租汽车占用道路资源配置方式由政府调控向市场配置的重大转变。而建立出租汽车运价动态调整机制，是尊重市场机制作用，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系杠杆作用的表现。在正式出台的《管理办法》中，原征求意见稿第三条“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”调整为“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”，即确定网约车运价以市场定价为原则，政府指导价为例外，在网约车定价价标准上进一步坚持了市场化导向的改革大方向。

　　二、挖掘了发展新动力

　　2015年5月8日，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，在部署“出台深化出租汽车行业改革指导意见”时，同时也提出了“抓紧推出一批激活市场、释放活力、有利于稳增长保就业增效益的改革新举措，使改革新红利转化为发展新动力”的要求。早些年，国家对于出租客运一直定位于”公共交通的重要组成部分”，提供出租客运服务成为政府的责任，出租汽车企业与司机承担了公共义务，因此各地政府在对出租汽车数量、价格实行严格管制的同时，也需要弥补出租汽车履行公共义务的损失，运用财政经费进行补贴如燃油补贴。《指导意见》将出租客运定位于城市交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务，从而使出租客运的属性得到回归，为激发出租客运的市场活力奠定基础。正是在这样的定位下，《管理办法》创设了“约租客运”车辆新属性、“无车承运人”营运新组织，专兼职并存的网约车驾驶员就业新形式，为不亚于现有出租汽车驾驶员数量的网约车驾驶提供了新的就业途径，也为出租车公司转型升级、出租车驾驶员多种选择提供了新机会，挖掘了发展新动力。

　　三、重点体现了“创新、协调、绿色”精神

　　“创新”——重点体现在《管理办法》创设了“无车承运人”、“约租客运车辆”、“专兼职网约车司机”新交通营运主体与车辆。

　　“无车承运人”——将互联网企业从信息中介调整为区别于传统出租汽车公司的承运人类型，互联网企业在享受权利的同时，负担其应尽的保证运营安全、保障乘客合法权益义务。“约租客运车辆”——在原有六类营运车辆基础上（分别为公路客运、公交客运、出租客运、旅游客运、货运和租赁），针对预约用车特性创设，为约租客运车辆根据营运里程报废规则奠定了基础，也为保险公司创设约租客运车辆单独险种留下了空间。“专兼职网约车司机”——《管理办法》没有直接承认现有私家车通过网约车平台参与营运服务的模式，而是要求从事网约车的车辆应登记为“约租客运”，但可以按照60万公里行驶里程报废，网约车驾驶员也不一定与平台建立劳动关系，平台与驾驶员可以“根据工作时长、服务频次等特点，签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务。”这实际为专兼职网约车驾驶员提供了空间。为了确保网约车驾驶员的服务质量，《管理办法》仍然要求驾驶员符合第十四条的规定，并经考试合格取得《预约出租汽车驾驶员证》。这实际是围绕乘客安全与服务目标而形成的折衷模式，留下兼职的网约车驾驶员空间，从而创设了网约车驾驶员的就业新方式。

　　“协调”——集中体现在中央与地方的协调、乘客出行需求与出租车供给的协调，传统出租、租赁汽车业态与新兴网约车业态的协调。

　　中央与地方的协调——网约车新业态究竟是地方先行先试还是由中央统一规范，应该说是新政制定过程中一个根本问题。依常理，新业态应由地方先行先试，成熟后再推向全国。但遗憾的是，上海2015年10月8日推出的地方新政，因为多方面的原因，遇到了各种阻力，事实上处于停顿状态。正式出台的网约车新政由中央统一规范，在坚持正确导向的基础上设定了基本原则与统一要求，同是又给地方城市根据自身实际的例外选择机会，如修改后的《管理办法》第三条第二款是典型代表，“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”乘客多样化出行需求与出租车服务供给的协调——随着城市居民消费水平的升级，个性化机动出行需求日渐旺盛，传统巡游、驻点式出租车服务方式无法满足城市居民需求，互联网企业市场创新推出的“专车”业态，在《管理办法》上通过预约出租许可得到得到肯定。传统出租、租赁汽车行业与新兴网约车业态的协调——传统的巡游、驻点方式是1.0版的出租车服务，巡游、驻点+计划性约租是2.0版的出租车服务，而移动互联网技术与大数据技术下的手机即时召车是3.0版的出租车服务，《指导意见》提出：“鼓励巡游车经营者、网约车平台公司通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展”，体现了传统出租汽车行业与新兴网约车业态的协调。而2015年1月8日，交通运输部就“专车”业态的谈话——“当前各类‘专车’软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。”正是交通运输部这一表态，神州租赁汽车公司推出了“神州专车”产品，也刚刚实现了新三板上市，成为新三板市值最高的明星企业，而一些传统企业，甚至包括出租汽车司机也通过组建汽车租赁公司切入网约车业务，如浙江吉利公司的“曹操专车”，北京首汽集团的“首汽约车”、南京十佳出租汽车司机殷浩组建的“卓迅专车”等，初步展示了汽车租赁与网约车业态协调发展的新局面。

　　“绿色”——鼓励网约顺风车有了具体的举措，新增和更新出租汽车优先使用新能源车。

　　鼓励顺风车出行有利于方便人民群众出行，缓解城市交通拥堵和减少空气污染，而在法律上顺风车属于友好互助的民事行为，即使车主向搭乘人收取少量费用也不属于需要许可才能开展的“经营活动”。如2013年12月北京市交通运输委员会出台的《关于北京市小客车合乘出行的意见》（京交法发〔2013〕290号）中，就按照是否分摊费用将顺风车分为公益型合乘和互助型合乘，为分摊成本的顺风车出行留下了政策空间。今年3月1日，发改委等十个部门共同发布了《关于促进绿色消费的指导意见》（发改环资[2016]353号），其中第三条就明确：“支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁···”。交通部部长、工信部部长也在多个场合，明确表态要鼓励发展网约顺风车。但是，不论是政策的鼓励还是领导的力挺，现实中的网约顺风车车主仍然经常因为收取搭车人费用被执法部门认定为非法营运并扣车罚款，鼓励网约顺风车往往只见语言，不见行动。《指导意见》不仅明确界定了顺风车，也要求“城市人民政府应鼓励私人小客车并制定相应规范，明确信息服务平台、合乘服务提供者及合乘三方权利和义务，规范其发展。”新政出台后，鼓励顺风车有了落地措施，网约顺风车必将大行其道，降低空驶的顺风车绿色出行也将成为城市时尚。与此同时，《指导意见》要求“新增和更新出租汽车优先使用新能源车”，这在仍将实行出租汽车数量控制的城市，因为政策利好，能推动新能源车的最大使用，在提升城市居民出行质量的同时，最大程度地降低出租汽车的尾气污染，为绿色交通的践行提供了有利空间。

　　四、具体落实了“互联网+”战略

　　互联网+是运用移动互联网技术对存量资源整合加提效的过程，因此，网约车新政落实国家“互联网+”战略的举措，不仅表现在正式发布新规中，对互联网创业企业跨界推出的“专车”、“快车”、“拼车”业态的肯定及对网约车驾驶员专兼职业态的创新性包容，也包括前期在互联网企业于出租车上推广打车软件、通过租赁汽车推出移动互联网“专车”争议频出时，坚持“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”原则进行适时政策引导，为国家“互联网+”战略在城市交通领域创新发展打下了坚实基础。

　　2013年底2014年初，打车软件通过双向补贴方式在出租车上大面积推广，受到出租车司机、乘客欢迎，但因与现有出租车管理法规、规范冲突（如不能知道目的地、不能加小费、开车不能使用手机）引发了较大争议，交通运输部征求意见后于2014年7月18日发布了《交通运输部办公厅关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》（交办运〔2014〕137号），从有序发展出租汽车电召服务层面，明确了对出租汽车安装使用打车软件的态度，使得前期的争议得以平息，也为打车软件企业运用互联网思维推出新产品提供了最大的支持。如交通运输部在该交办运（2014）137文中，就以技术中立的互联网思维，肯定了打车软件“手机对手机”的核心技术模式，明确规定“手机软件召车需求信息可在城市出租汽车服务管理信息平台运转后推送至驾驶员手机终端播报，但平台运转不得影响手机召车软件的正当功能及良性竞争”，摒弃了前期征求意见稿中“手机软件召车、网络约车等各种方式提出的召车需求信息，通过统一的城市出租汽车电召服务平台运转，并推送至统一车载终端播报”要求，消除了打车软件核心技术模式被政策逆转的可能。

　　打车软件于出租车使用的争议告一段落后，互联网企业通过大数据发现了出行领域的个性化需求（如有的人对于费用不敏感，对车与服务质量要求高或独特），利用移动互联网信息技术整合“租赁车+代驾司机”的四方协议模式推出了“专车”服务，又引发了“专车”是否“黑车”的新争议。2015年1月8日，交通部相关负责人接受中国交通新闻网采访谈话指出：“当前各类‘专车’软件将租赁汽车通过网络平台整合起来，并根据乘客意愿通过第三方劳务公司提供司机服务，是新时期跨越出租汽车与汽车租赁传统界限的创新服务模式，对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。”交通运输部这一表态，使得“专车”这一市场创新产品，有了合规发展空间，也明确了“专车”发展的底线。也正是在交通运输部这一政策意见鼓舞下，神州等传统汽车租赁企业迅速推出“专车”业务，而滴滴、快的基于发展“专车”产品的需要宣布合并，移动互联网领域的交通业务也创新不断，初现了“互联网+交通”的美好前景。也正是在这个意义上，人们将2014年称为“移动互联城市交通创新元年”。

　　2015年7月1日正式发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发 〔2015〕40号）中，明确了交通运输领域的两个具体“互联网+”行动，一为“互联网+便捷交通”，一为“互联网+高效物流”。而在今天正式公布的《指导意见》与《管理办法》中，有两个相关的重要调整，一是《指导意见》第七部分中“鼓励巡游车经营者、网约车经营者得通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展”。二是《管理办法》取消了原征求意见稿第十七条中“不得接入其他营运车辆或非营运车辆”规定。前者表明主管部门认识到网络即时约车将是主流出租客运方式，希望传统出租汽车企业与网约车经营平台融合，通过移动互联网技术、大数据技术提供网约车服务，减少巡游方式形成空驶浪费，提升约车效率与时间，而后者则是允许互联网平台统一接入营运性质的巡游出租车、预约出租汽车，也可以接入非营运的规范顺风车，从而实现多种用车方式的统一调度，在客运领域利用移动互联网与大数据技术，依托市场主体助力“互联网+便捷交通”行动的实现。

　　五、有待观察的地方落实新政过程

　　网约车作为一种新兴业态，且与传统出租汽车之间又发生了诸多难解的纠葛，因此从一个“大国治理”的角度，更宜由地方城市通过先行先试方式有序推进，事实上，上海市也进行了一定的尝试。但是，正如常言所说，“理论很丰满，现实很骨感”，上海市的尝试在后期由于多方原因处于停滞状态，即使某些互联网经济发达特点的城市、处于改革开放前沿的城市，相对开放的改革方案也往往只是方案，或者只能“潜行”推进，最后仍然需要中央政府的统一定调，确定出租车行业深化改革与网约车创新发展的基本原则与重要措施，留给地方城市政府贯彻执行与根据本地实际进行例外选择。因此，地方政府如何理解网约车新政所体现的中央改革意图，如何根据本地实际“量体裁衣”出台具体方案，就成为考验地方政府交通治理能力的关键，网约车新政的落地效果仍然有待观察。

　　根据笔者的理解与观察，地方政府落实中央网约车新政的难点主要体现在如下几个方面：

　　第一，坚持市场化导向的改革原则的决心

　　一直以来，对传统出租车采取严格管制已经成为管理部门的惯性，根据新政基本导向从严格管制转向放开管制后，能不能陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈，的确考验政府的监管智慧，而通过法治而非行政的手段调控网约车数量增加形成的城市交通拥者问题，又往往管理部门的路径依赖。因此，如何坚持《指导意见》与《管理办法》中出租车行业深化改革与网约车创新发展的市场化导向原则，并尽量避免选择例外情形，就成为考验地方政府交通治理能力的第一道难关。

　　第二，实施相关许可时的“简政放权”力度

　　对于网约车平台、网约车车辆、网约车驾驶员通过行政许可进行必要的事前准入管理，是维护乘客安全、保证服务质量的重要举措，也是中央政府最终未能选择“政府管理平台、平台管司机与车辆”新监管方式根本考虑，因此，取得相关看似繁复的许可手续也成为网约车平台企业及相关从业者的必要义务。但是，由于网约车平台的全国性与网约车服务地方性兼具特性，即使《管理办法》调整了征求意见稿的要求，以“二级工作、一级认可”方式力求简化许可流程，但各地实施条件与标准、办理流程能否尽量统一，将会是考验地方政府是否以“简政放权”精神实施网约车相关许可，这是网约车新政顺利落地的另一个难题。

　　第三，政府、社会与市场合作治理“顺风车”的诚意

　　顺风车在法律上属于友好互助的民事行为，是为了实现共同目的、共享利益、共担风险的普通合伙关系，与需要许可才能开展的营运服务之间仍然具有本质区别。《指导意见》与《管理办法》将两者进行区别，并要求“城市人民政府应鼓励私人小客车并制定相应规范，明确信息服务平台、合乘服务提供者及合乘三方权利和义务，规范其发展。”国家层面鼓励顺风车的精神有了具体要求，网约顺风车必将大行其道，降低空驶的顺风车绿色出行也将成为城市时尚。但是，由于在互联网平台可以统一整合营运的出租车与网约车，也可以整合非营运的顺风车，两者区分不能仅靠平台与司机的自我认定，亟需在政府的引导下，引入第三方社会组织参与，通过政府、社会与市场的合作治理，推动网约顺风车的发展。

　　第四，出租汽车运力增加与更型时优先选用新能源车的可行性

　　《指导意见》要求出租汽车运力增加与更型优先选用新能源车，这是通过新政推进绿色交通的重要部署。但是，目前新能源车的推广主要依托政策优势（不“限行”、“限牌”政策与出租车数量管制政策）与财政补贴，通过市场化方式推广新能源出租车仍然存在较大难度，新能源出租车运行过程中的城市配套基础设施存在诸多不足，特别是在出租车与网约车市场竞争环境下，出租车优先选择新能源车是否与网约车处于同等竞争起点问题，仍然新能源车作出租车践行“绿色交通”的重大难题。

 

 

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