核心提示：日前，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（下称《意见》）。《意见》明确表示为了促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，要从多种途径解决和保障旅游发展用地。
日前，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（下称《意见》）。《意见》明确表示为了促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，要从多种途径解决和保障旅游发展用地。
“此次《意见》的出台对旅游业来说是一个重大利好。”中国社会科学院旅游研究中心副主任李明德在接受中国经济时报记者采访时表示，“旅游业的飞速发展使旅游基础设施和旅游景区建设用地需求量不断增加，而旅游用地却一直处在土地使用的‘夹缝’之中，成为制约旅游业发展的瓶颈。近几年，为旅游用地正名的呼声越来越高，国家旅游局和国土资源部一直在紧锣密鼓地研究此事，现在看来，可谓‘千呼万唤始出来’，这将是旅游业改革史上非常重要的一项政策。”
多元化供应旅游用地加大用地保障力度
旅游业是一个综合性产业，涉及多种行业，用地需求较大，用地类型比较复杂，不仅要用到建筑土地、农林用地，还要涉及未利用地等。在我国的土地使用类型中，旅游用地一直被归为与商业用地、娱乐用地并列的盈利性较强的建筑用地。李明德认为，目前，我国土地资源稀缺，在对土地的利用分配过程中，旅游业相对于工业用地、农业用地、建设用地，一直处于弱势，没有优先权。这导致我国旅游业发展问题突出，如部分景区公共服务设施建设不足，造成景区吸收和接纳能力差；新建设施用地得不到保障，导致旅游扩张能力受限。旅游用地再不加快改革，发展必然受阻。
“旅游用地能从土地规划中单列成为一项，这是国家一个非常重要的举措，说明国家意识到了旅游用地对旅游业的重要性。”李明德说，以前国家出台的文件多为方向性、原则性的指导，而此次出台的《意见》具有较强的操作性，是对此前文件的具体贯彻与细化落实。《意见》不仅从“供应侧”方面保障了旅游用地的需要，而且大力支持多方面供应旅游建设用地，提出了用地分类管理方式，这些措施都从源头上解决了旅游发展用地的“瓶颈”，必将对处在提升转型关键时期的旅游业发展影响深远。
李明德还认为，耕地在旅游开发中被占用后，大部分都失去了原有的农业生产功能，加剧了我国人多地少的矛盾。此次《意见》提出，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，增加了荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地作为旅游建设用地一项，这不仅缓解了用地紧张的现象，还为旅游建设用地开辟了一个新领域。
规范乡村旅游发展方式支持旅游新产品有序发展
《意见》最大的亮点是明确了新业态的用地方式，不仅要合理有效地引导乡村旅游规范发展，鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营，还对旅游新兴产品，自驾车、房车营地旅游，邮轮、游艇旅游，文化、研学旅游用地明确表示支持。
李明德认为，农民与土地紧密相连，失去土地，农民就失去了赖以生存的根本，发展乡村旅游应以农村农民为主，以农村脱贫致富为重。鼓励农民开展乡村旅游，通过“脱地”不“失地”的方式来解决贫困问题。国家旅游局曾宣布，“十三五”时期全国通过发展旅游将带动17％的贫困人口实现脱贫，此次《意见》的出台使扶贫工作向此目标更进了一步。
《意见》对近年来处于上升阶段的自驾车、房车营地旅游，邮轮、游艇旅游这些旅游新兴产品表示大力支持。李明德表示，国家曾在2013年出台的《国民旅游休闲纲要（2013－2020年）》中明确表示支持汽车旅馆、自驾车、房车营地等旅游休闲基础设施建设。受政策影响，这些旅游新项目蓬勃发展，目前，仅北京市已有18个房车露营地，河北、山东、青海、重庆、四川、天津、江苏、吉林、浙江等多地已在露营建设上出台了配套政策。邮轮、游艇旅游也是近几年新出现的旅游热点，沿江沿海各省市依托丰富的江河湖泊水域资源，着力发展大邮轮、游艇，推动江海联程旅游，已成为当地政府非常重视的项目。
对此，李明德认为，“这些旅游消费新领域都正处于培育阶段，有了政策支持，将会是未来旅游业发展中强劲有力的一支。”
全面展开监管促进旅游行业规范化
“除了用地难，旅游业本身也有许多问题，最严重也最难规范的是房地产吞噬土地问题。大量房地产商打着旅游的旗号开发用地，但发展到后期政府才发现其用地基本上与旅游无关。因监管职责不明确，监管力度不够，导致房地产圈地现象屡见不鲜。我本人也一直在各种场合呼吁加大旅游用地立项监管。”李明德透露，还有高尔夫球场，目前北京已经有70多家，只要政策稍有松动这个数字就会上升。这些阻碍旅游业发展的现象大量存在，使加强旅游发展用地的监管迫在眉睫。
如何监管，李明德认为要从两个方面做起，一是站在旅游行业内部的角度，合理精准地使用土地，促进旅游业健康有序发展；二是站在国家的角度，协调各方面用地，合理有效配置资源，这两个方面相结合才能真正做到监管。
针对《意见》中提出的依法做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作，建立部门共同监管机制，严格旅游业用地供应和利用方面的监管等，李明德认为，这三方面比较全面地构建了一个以依法监管为核心的监管机制，不仅规范了从立项、审批、执行到监管的各个环节，还为旅游行业的健康发展提供了有效保障。
同时，李明德对未来旅游业政策的后续出台充满了期待，“一个行业的发展无法仅靠一两个文件支撑，补充性、细节性的政策不断出台才会使旅游业的改革更彻底，发展更迅速。
“此次《意见》的出台对旅游业来说是一个重大利好。”中国社会科学院旅游研究中心副主任李明德在接受中国经济时报记者采访时表示，“旅游业的飞速发展使旅游基础设施和旅游景区建设用地需求量不断增加，而旅游用地却一直处在土地使用的‘夹缝’之中，成为制约旅游业发展的瓶颈。近几年，为旅游用地正名的呼声越来越高，国家旅游局和国土资源部一直在紧锣密鼓地研究此事，现在看来，可谓‘千呼万唤始出来’，这将是旅游业改革史上非常重要的一项政策。”
多元化供应旅游用地加大用地保障力度
旅游业是一个综合性产业，涉及多种行业，用地需求较大，用地类型比较复杂，不仅要用到建筑土地、农林用地，还要涉及未利用地等。在我国的土地使用类型中，旅游用地一直被归为与商业用地、娱乐用地并列的盈利性较强的建筑用地。李明德认为，目前，我国土地资源稀缺，在对土地的利用分配过程中，旅游业相对于工业用地、农业用地、建设用地，一直处于弱势，没有优先权。这导致我国旅游业发展问题突出，如部分景区公共服务设施建设不足，造成景区吸收和接纳能力差；新建设施用地得不到保障，导致旅游扩张能力受限。旅游用地再不加快改革，发展必然受阻。
“旅游用地能从土地规划中单列成为一项，这是国家一个非常重要的举措，说明国家意识到了旅游用地对旅游业的重要性。”李明德说，以前国家出台的文件多为方向性、原则性的指导，而此次出台的《意见》具有较强的操作性，是对此前文件的具体贯彻与细化落实。《意见》不仅从“供应侧”方面保障了旅游用地的需要，而且大力支持多方面供应旅游建设用地，提出了用地分类管理方式，这些措施都从源头上解决了旅游发展用地的“瓶颈”，必将对处在提升转型关键时期的旅游业发展影响深远。
李明德还认为，耕地在旅游开发中被占用后，大部分都失去了原有的农业生产功能，加剧了我国人多地少的矛盾。此次《意见》提出，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，增加了荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地作为旅游建设用地一项，这不仅缓解了用地紧张的现象，还为旅游建设用地开辟了一个新领域。
规范乡村旅游发展方式支持旅游新产品有序发展
《意见》最大的亮点是明确了新业态的用地方式，不仅要合理有效地引导乡村旅游规范发展，鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营，还对旅游新兴产品，自驾车、房车营地旅游，邮轮、游艇旅游，文化、研学旅游用地明确表示支持。
李明德认为，农民与土地紧密相连，失去土地，农民就失去了赖以生存的根本，发展乡村旅游应以农村农民为主，以农村脱贫致富为重。鼓励农民开展乡村旅游，通过“脱地”不“失地”的方式来解决贫困问题。国家旅游局曾宣布，“十三五”时期全国通过发展旅游将带动17％的贫困人口实现脱贫，此次《意见》的出台使扶贫工作向此目标更进了一步。
《意见》对近年来处于上升阶段的自驾车、房车营地旅游，邮轮、游艇旅游这些旅游新兴产品表示大力支持。李明德表示，国家曾在2013年出台的《国民旅游休闲纲要（2013－2020年）》中明确表示支持汽车旅馆、自驾车、房车营地等旅游休闲基础设施建设。受政策影响，这些旅游新项目蓬勃发展，目前，仅北京市已有18个房车露营地，河北、山东、青海、重庆、四川、天津、江苏、吉林、浙江等多地已在露营建设上出台了配套政策。邮轮、游艇旅游也是近几年新出现的旅游热点，沿江沿海各省市依托丰富的江河湖泊水域资源，着力发展大邮轮、游艇，推动江海联程旅游，已成为当地政府非常重视的项目。
对此，李明德认为，“这些旅游消费新领域都正处于培育阶段，有了政策支持，将会是未来旅游业发展中强劲有力的一支。”
全面展开监管促进旅游行业规范化
“除了用地难，旅游业本身也有许多问题，最严重也最难规范的是房地产吞噬土地问题。大量房地产商打着旅游的旗号开发用地，但发展到后期政府才发现其用地基本上与旅游无关。因监管职责不明确，监管力度不够，导致房地产圈地现象屡见不鲜。我本人也一直在各种场合呼吁加大旅游用地立项监管。”李明德透露，还有高尔夫球场，目前北京已经有70多家，只要政策稍有松动这个数字就会上升。这些阻碍旅游业发展的现象大量存在，使加强旅游发展用地的监管迫在眉睫。
如何监管，李明德认为要从两个方面做起，一是站在旅游行业内部的角度，合理精准地使用土地，促进旅游业健康有序发展；二是站在国家的角度，协调各方面用地，合理有效配置资源，这两个方面相结合才能真正做到监管。
针对《意见》中提出的依法做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作，建立部门共同监管机制，严格旅游业用地供应和利用方面的监管等，李明德认为，这三方面比较全面地构建了一个以依法监管为核心的监管机制，不仅规范了从立项、审批、执行到监管的各个环节，还为旅游行业的健康发展提供了有效保障。
同时，李明德对未来旅游业政策的后续出台充满了期待，“一个行业的发展无法仅靠一两个文件支撑，补充性、细节性的政策不断出台才会使旅游业的改革更彻底，发展更迅速。
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