王静：新规仍是以审批为王 网约车前途茫茫

　　7月28日，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，以下简称“网约车新规”。去年，10 月 10 日，交通运输部曾发布征求意见稿，对网约车的从严管理引起轩然大波，来自乘客、平台公司、网约车司机和专家学者等各方都表达了热切关注并参与了热烈讨论。交通运输部也相继组织了几十场座谈会听取各方意见。此后几乎每个月都有消息传出新规章会出台，这次网约车新规总算是千呼万唤始出来。

　　长靴落地，各种讨论还在此起彼伏，8月1日滴滴和优步中国达成战略合作的消息，迅速夺了头条。一时间到底合并是否构成垄断、滴滴优步会不会涨价等等新一轮争论甚至有盖过网约车新规风头的架势。滴滴内部信中又提到去年合并快的时那句“打则惊天动地,合则恩爱到底”。正如业界分析，网约车新规和滴滴优步合并仅相隔三天，绝非巧合。

　　到底是网约车新规给价格战打得热火朝天的滴滴和优步添了把柴，推动早有休战结合意图的滴滴优步找了个好日子办了大事，还是网约车新规早已洞察或者知悉滴滴优步迟早得休战，配合二者合并，提高网约车平台、司机和车辆的准入门槛，把后来者挡在市场竞争之外？换种说法，到底是网约车新规推动了合并，还是网约车新规配合了合并？抑或二者兼而有之？一时间各种声音意见充斥庙堂江湖。

　　滴滴优步在两年来所谓“史诗般对决”中以烧钱的形式发放补贴而不能盈利，网约车新规应当说是加了把柴促成其结合。优步中国虽然大多数资本来自国内，但其经营管理也采用了优步在美国的模式，小团队扁平化管理，网约车新规所确立的行政许可需要大量的政府公关，明显不是其长项。美国《时代》周刊网站8月2日报道引用了在阿里巴巴和网易的早年顾问邓肯·克拉克话：“中国充满了创业者和资本。（外国技术企业）需要使产品本地化并应对复杂的监管环境，这意味着它们通常很难把在国际上取得的成功转化成在中国的发展势头。”网约车新规对接入车辆全部是私家车、迟迟不能盈利而饱受投资人拷问的优步中国而言绝非好消息，即便是对已经占到市场份额70%以上的滴滴而言，正由于其规模庞大的车辆和驾驶员队伍，网约车新规给其带来的新成本更是客观的，可以说网约车新规对二者合并起到的作用不容忽视。

　　网约车新规创世界先例，亮点突出

　　正如交通运输部刘小明副部长所言，我国成为全球主要经济体中首个颁布此类全国性法规的国家。这一法律规定对网约车的合法地位予以明确，承认了私家车接入网约车平台提供出租车服务的合法性，并且对网约车的车辆、驾驶员的资质做出明确规定。网约车新规还将去年10月征求意见稿中争议很大的一些条款取消，比如不再要求网约车8年强制报废，而改为60万千米作为网约车经营的界限，未到8年而达到60万千米的也要退出网约车经营；不再强制要求驾驶员与平台签订劳动合同，而是可以签订多种形式的劳动合同或协议，驾驶员从而可以兼职从事网约车服务；还取消了“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”的规定，网约车可以在两个以上平台提供服务，从而为平台的公平竞争提供了先决条件。这样一部网约车新规的亮点很多，很多专家学者和业内人士做了详尽分析。

　　网约车新规授权地方政府作出其他规定的主要有四个条款：一是网约车驾驶员的条件，城市人民政府可以规定其他条件。二是网约车车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门结合本地实际情况确定。三是网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的可以规定指导价。四是城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》可以另有规定的。有学者就这四个问题分析了地方在落实网约车新规将可能产生的误读和曲解，认为新规的作用还在于地方政府的认真准确执行。

　　网约车新规仍然是审批为王

　　网约车新规的核心问题并非中央和地方的事权之争。关于事权之争，在去年征求意见稿发布时曾有过争论，这个问题现在已经从新规以交通运输部与其他六部门联合发布行政规章的形式得以证实，即，网约车管理不是单纯的地方事务，也是中央事务。第一，尽管传统出租车属于地方事务，但是涉及到网约车这一新生事物，出现了跨地区甚至跨越国家的现象，地方特性在相当程度上已经不那么凸显，由交通运输主管部门从全国全局的角度对网约车的基本问题作出规定，更适应互联网+时代交通问题的新特点。第二，出租车经营体制改革多年来在地方上无法推动，若无交通运输部做出统筹规定，仅靠地方政府自己恐怕无法完成改革，交通运输部此番出手，对全国出租车与网约车融合发展意义重大。第三，从中央层面推动互联网+战略发展，也可避免世界上有的国家由于地方法律政策不一、不同步给行业发展带来的阻碍，是有利于网约车行业长期健康发展的。

　　网约车新规的问题也非地方政府如何落实。因为网约车新规对网约车的主要问题已经做出规定，这些规定基本框定了网约车的关键点，我国地方政府立法素来是互相借鉴、彼此观望，特别是北上广杭深等主要城市确定进一步规则，会给其他城市的实施细则的起草带来很强的示范效应。再加上交通运输部正在进行行业内指导、解释和培训等，各地一定要突破网约车新规的可能性不是没有，但是概率应该不大。比如数量管制的问题，此次网约车新规取消了征求意见稿中“城市人民政府可以对网络预约出租汽车配置数量做出规定和要求”的规定，就意味着地方不能再对网约车数量进行管制。国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东也在新规发布后表示，“大的方向，无论是数量还是价格，都要往一个更宽松的方向来去做”，这个表态代表了交通运输部在这一问题上的基本原则。交通运输部门已经要求各地交通主管部门在三个月内出台实施细则，相信各地在交通运输部的指导和监督下，不会出台过分离谱的实施细则。而按照我国《宪法》、《立法法》的规定，省级人大及常委会和较大的市的人大及常委会可以制定通过地方性法规，而地方性法规的效力高于部门规章。因此，甚至可以乐观的预期，如果一些省或者市的人大要立法通过地方性法规，那么很有可能做出更有利于网约车发展的规定。

　　网约车新规的核心问题是行政许可。诸多问题并没有因为网约车新规的发布而尘埃落定，概因网约车发展进入到各地博弈的阶段，而博弈的难度不会降低，博弈的频率更会增多，而博弈的主要阵地将转移到各地出租车管理部门的行政许可的实施。也就是说，在网约车行政许可的申请、批准等实施环节存在的问题将更为突出。究其根本原因，网约车新规依然是按照出租车管理的框架、模式和方法来进行制度设计的，其核心仍然是行政许可，即政府的前置审批。

　　从交通运输主管部门的角度来看，目前的法律法规给予其对网约车进行管理的权力以及规定行政许可的来源都是从传统出租车的管理推导而来的。网约车新规是由交通运输部和其他六个部门联合发布的行政规章，在法律位阶上是低于法律和行政法规，而对网约车规定的行政许可不是来自网约车新规这个部门规章本身。根据《中华人民共和国行政许可法》第十四、十五、十六条的规定，有权设定行政许可的是法律、行政法规和地方性法规，地方政府规章在满足法定条件的情况下可以设定临时性行政许可，部门规章不可以设定行政许可；同时，《行政许可法》也规定，国务院可以以决定的形式设定行政许可。对出租车的行政许可的设定就来自国务院的决定，即在《行政许可法》施行之前国务院通过的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，即国务院第412号令。这个大名鼎鼎的第412号令，有500项“法律、行政法规以外的规范性文件设定”的行政审批事项，决定予以保留并设定行政许可，第112项是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”，由“县级以上地方人民政府出租汽车行业主管部门”负责。并规定“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定”。据此，交通运输部在2014年9月26日通过的《出租汽车经营服务管理规定》中对出租汽车经营许可的条件等作出明确规定。如果交通运输主管部门要将网约车纳入监管的范围，而且要按照出租车来进行监管的话，那么，国务院第412号令是无法绕过去的，也就是说三证“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”是从事出租车经营必须具备的先决条件，如果按照网约车是出租车的一个类别的逻辑，那么网约车也不例外，也必须有“三证”。这个问题在去年11月交通运输部组织的专家座谈会上曾经进行过热烈的讨论，到底网约车是不是传统出租车，网约车与传统出租车是否存在本质上的区别，正反两方意见存在根本性的分歧。那么，交通运输部既要给网约车合法的地位，又要对其进行监管，在目前的法律框架下是无法摆脱出租车管理的模式和方法的。网约车新规创设了“网络预约出租汽车”的新词汇，并直接采用了简称“网约车”，从新规通篇来看，是有将网约车与传统出租车相区别的意图，在各种标准和管理上也有与传统出租车相区别的意识，三证也相应的作了变化，网约车平台公司、驾驶员和网约车分别要申请《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》。交通运输部已经在现有法律规定下作了最大的努力。也正是从这个角度讲，网约车新规的规定可谓历史性突破，其积极意义是必须要肯定的。

　　然而，令人遗憾的是，囿于交通运输管理部门作为传统出租车的主管部门的惯性和权限所限，网约车新规仍然无法摆脱出租车管理的框架、模式和方法。所以，网约车新规的通过的确实现了网约车与传统出租车公平竞争，但是方法却是将传统出租车的各项行政许可也施加于网约车，虽然三个行政许可用了新的名称，而且申请的条件比出租车看似有所放松，审批的流程也更为简便，但是，用传统出租车的办法来管理网约车，行政许可换了名称，也是换汤不换药，新瓶装老酒。这样的新规不是给网约车松绑，而是让网约车和传统出租车“带着脚镣一起跳舞”，因此有评论认为网约车新规后的发展趋势是“网约车出租车化”。新规之后，网约车平台将大踏步朝着出租车公司的方向发展，很可能与分享经济渐行渐远。

　　“三证”对以分享经济为主要形态的网约车行业来讲，其科学性和合理性都有很大的讨论空间，从表面上看似乎是给网约车合法性的确立提供了空间，但是与网约车的未来发展方向是相悖的，可能会导致三个突出现象。

　　第一个现象是网约车市场缩小。从网约车平台供给的角度来看，由于行政许可的时间和费用成本，兼职司机乃至一些专职司机将有大批不去申请获得网约车驾驶员资格，价值较高的机动车所有权人将不愿意改变车辆性质而退出网约车市场，这样最近两年刚刚形成的网约车市场将大幅萎缩。或者，网约车新规允许平台代为申请，平台公司将为驾驶员和机动车申请两个许可，为申请许可而增加了可观的成本，这些成本最终也会传导到消费者，网约车价格必然涨价，从网约车平台需求的角度看，使用平台的人数将有所减少，也使得网约车市场萎缩。繁复而没有必要的行政许可将大大增加平台的运营成本，对网约车各方主体都造成深远影响，短期内网约车市场规模萎缩是必然的。

　　第二个现象是行政许可实施环节造成的数量管制。即便各地实施细则中准确的理解和掌握了网约车新规的原则和精神，但是，以行政许可为核心构建的监管模式很可能让新规的立法目的付之东流。因为，即便地方实施细则中没有做出要进行数量管制的规定，但在发放行政许可的具体实施环节，囿于审批本身需要的经费和人员紧张，加上主管部门可能迫于出租车行业的压力，发放许可时放慢节奏，拖延过程，就可能在事实上造成数量管制的效果。而数量管制再叠合滴滴优步合并，网约车准入门槛提高，要进入这一行业若非资金雄厚、能力突出无法存活，中小企业要在市场上分一杯羹的几率大大降低了。滴滴优步合并本身还不是垄断，但是由于客观上申请行政许可需要一定成本，滴滴优步可以更好地应对监管措施，因此有可能会巩固滴滴优步的市场地位，将使得滴滴优步更接近于传统出租车的状态，发展成为真正的垄断。

　　第三个现象是网约车平台的工作重点将从市场竞争转为政府公关。本来网约车平台公司的主要精力是价格战，下一阶段主要是服务质量战，但现在为了确保运营的合法，平台公司需要到2000多个县级出租车主管部门申请在该区域经营的许可证，还要为目前1500万驾驶员和上千万辆车申请许可证，这样今后平台公司的相当繁琐和大量的工作内容将是设法获得行政许可。作为平台公司，在某一服务领域中司机和车辆可获得行政许可的数量是其市场份额的首要条件，平台公司必须要将申请行政许可作为运营的重中之重。日后我们有可能遗憾的看到，平台公司的工作重心是政府公关，而非技术创新、商业模式创新和正常的市场竞争。在以不必要的行政许可为核心构建的监管模式下，将大大削弱市场竞争的活力，干扰正常的市场环境。久而久之，网约车平台极大可能蜕变为出租车公司。只不过是与传统出租车公司还有所区别，平台公司除了一部分自有车辆，对其他接入平台的其他车辆没有所有权，但与全职司机也要签订劳动合同，对司机和车辆的管理也与传统出租车更为接近。因此已经有评论认为，网约车平台公司在各地将不得不聘用对出租车管理熟悉的人员，以应对网约车新规所确立的监管模式。

　　目前的网约车新规已经是交通运输部可以打出的最好的牌，是尽最大可能平衡各方的、值得称赞的部门立法。下一步，未来三到五年，为了赶上分享经济的快速列车，发挥出互联网+对传统行业的升级改造的作用，进一步释放社会主体的经济活力和创造力，必须由中央政府出面对行政许可制度进行改革，为网约车行业量身打造适应新形态的新监管模式。正所谓，审批不破，前途无路。笔者将在《网约车监管分析（下）审批不破，网约车无路可走》中分析网约车新规中的三个行政许可设定的科学性和合理性，以及如何逐步取消的改革路径。

 

 

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