作为中国一体化程度最高的城市群,长三角被赋予了参与全球化竞争的使命,这一点似乎众望所归。
从《规划》的洋洋洒洒上万言,你会发现一个有趣的现象:现实中的城市群规划,通常是自上而下的,体现政府的高屋建瓴和宏观调控。而常识告诉我们,城市群的形成和发展,则遵循着市场规律,自下而上生成的。
在讨论这样的矛盾为什么会存在时,我们先微观求解一个命题:城市何以成群?
城市群当然是先从相邻城市的一体化开始的,两个“地缘相连,人缘相亲”的城市,一定具有千万种相互勾连的关系:A城市的人可能工作在B城市,周末常常要回A城市旅游探亲;B城市的工厂要到A城市采购原料,并将A城市作为目标市场;A城市的餐饮企业扩张时肯定首选B城市,因为口味相近;而B城市的主政者考察城市治理时可能首选B城市,盖因环境禀赋相类。
城市的一体化,必然遵循市场规律自然生长,愈来愈便捷的交通联系和信息技术,会加速城市间要素资源的交换和配置,在A城市和B城市之间各得其所。而这样的规律,恰恰与行政区划的逻辑相左,行政壁垒的森严和不可逾越,是中国区划政治中艰深的难题,即所谓“一亩三分地”。
行政区划一旦成就,根植其上的行政体系就像大树的根系,牢牢把控着每一寸土地上的资源。从省市到县乡,根系伸向了每一个村组和街道,权力也自上而下延伸和交错。行政体系中的每一个人,经由这套根系渐次提升和交融。即便是近在咫尺、相邻相融的一块地,只要不同属于一个根系,就意味着不在一个体系之中。
就地域来说,长三角四省市在地理单元上本就阡陌相通,没有山岭水系的阻隔,但要共同分享同一空间的营养,却牵牵绊绊走了近百年。行政区划这条看不见的线,是一体化的高墙,它在根本阻碍生产要素自由流动,阻碍统一市场的形成。而推动城市一体化,让城市成群,就是拆除这堵看不见的高墙,淡化行政区划背后的权力魅影。现实中,不同省市间对口部门的协作,实际上是弥合被人为割裂的统一市场。
生产力总是要布局在一定空间范围内,某一区域的竞争力,一定是产业的合理梯次布局,形成了良好的组合,服务于产出的最大化。
拿长三角中的苏州来说,它的制造业体量首屈一指,近些年已超越了上海。这个城市不仅是中国制造业的集聚之地,更是欧洲企业的沃土,过去数十年,这里吸引了无数的德资工厂落户,它们将研发中心设在上海,上下游客户广布于长三角,劳动力吸纳中西部,销售市场则着眼于全球。
由此可见,生产力的外溢和转移,总是遵循市场规律,行政阻隔越少,越有利于它的合理布局。上海与苏州的一体化,首先得益于便捷的交通,其次是两地政府施政高效,普遍具有尊重市场规律的观念,使得两地在一体化进程中互相促进,有机组合。但这些特质也仅仅是相对而已,上述提到的劳动力、技术和资本的自由流动,仍然存在种种体制机制障碍。
内中的悖论是:基于区域管控职责的政府,要实施有效管控,就可能画地为牢,带来市场割裂。而更高层级的政府则期望区域高度融合,实现“1+1>2”的效果,并设想出种种本该由“市场决定”的事儿,实现区域价值再造。
所以,担心城市群不能“健康成长”的主政者,不应止于用行政手段来管制城市,诸如人为设定城市承载力极限,严格控制城区人口规模,有意无意忽略的户籍改革,迟滞统一市场的改革进程……毕竟,基于市场规律的城市渐渐成群,是一个自发的、不可阻挡的历史进程。应该看到,城市群的规划不仅要有顶层设计,还应该接地气,汇集和吸纳市场的力量,为城市群的形成和发展提供源源不断的混合动力。
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