发改委专家：一味管制无法破解城市道路难题

　　交通运输部关于《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿一经公开，引发了各界关于互联网约租汽车监管的热议。

　　其间，有多名学者指出，“城市道路使用的负外部性，所以需要对互联网约租车进行管制，特别是数量管制……”这些观点带有普遍性，也得到了不少专业人士的认可。有关部门的官员接受媒体采访时，也重点谈及出租车行业改革存在三难：“一难，缘于不同群体的利益平衡；二难，缘于普通公众的直观认知；三难，缘于部分人士理解上的偏差。”他特别强调，个别非交通专业专家不认同“大城市必须对有外部性的个性化交通进行必要的需求管理”的观点存在误区。

　　必须承认，如同其它车辆一样，互联网约租车在使用城市道路时同样会产生负外部性，所以提出需要管制是可以理解的，各种车辆在使用城市道路有限资源的时候，统筹确定规制也是必要的。

　　但是，如何确定出租车和互联网专车管制的数量和价格，由政府还是市场来决定？如何辩证认识互联网约租车，乃至小汽车出行和公共交通出行的关系，都是需要冷静思考的。

　　【负外部性与管制的关系】

　　城市是超级复杂的系统网络，边界不明确，充满了一系列的不确定性。就如同柏拉图所提出人类的此岸，也就是我们生活的现实世界，它不完美、短暂、不和谐、充满变化。城市亦是如此，城市的人口、产业、多元化的交通出行需求也不例外，城市道路供给能力也是体现为时间和空间两个维度的不断变化。

　　在一个充满着各种不确定性的世界或城市里，每个人难免恐慌，专业人士第一反应就是通过自己掌握的专业知识去解决这些不确定？通过追求一种确定性，给城市交通运行以希望，让交通管理者心中有数。这样的结果很可能走向柏拉图所提出人类的彼岸，我们致力于追求“理性的世界”，它完美、永恒、和谐、不变、唯一，但这样的世界是不存在，也不应该是我们去追求的。

　　人类在过去100多年经济治理模式“计划经济”和“市场经济”的实践探索中，致力于追求高度确定性的计划经济最终以前苏联的解体宣告失败，而市场经济带着“不确定性”的帽子，但不确定性意味着让市场和企业家去冒险，冒险成功了就是创新，这正是以英美为代表现代国家的主流价值观“呵护和拥抱不确定性、勇于创新”，这才是中国“大众创业、万众创新”双创的来源。

　　随着中国城镇人口和产业的集聚速度不断加快，城市出行需求日益表现出多元化态势，机动化出行需求有多少？需要多少出租车？需要多少互联网专车？道路容量阀值多少？等等，这些都是高度不确定的。在中国过去30多年的快速城镇化发展阶段，一系列城市规划、城市综合交通规划从人口到机动化规模、出租车数量等等一系列城市交通相关指标的需求预测中，唯一能预测准的就是“我们的预测是不准的”，如果不能高度确定城市交通服务的供给和需求，谈数量管制必然是失败。

　　这不得不想起中国30年前的物价改革时候面临的困惑，一个城市需要消费多少鸡蛋，价格如何确定，让当时的政府领导和有关专家们都是上下求索而不得。最终的结果是，不是政府，不是专家，而是也只能是市场才能给出正确的答案。

　　中国出租车行业的管制始于计划经济时期，从一开始就是基于把行业“确定”下来的思路：政府确定出租车数量，确定价格，再由政府指定的出租车公司运营。这一切计划的结果便是当下弊病丛生的出租车行业。归根结底，市场经济要真正发挥效用，需要的正是“不确定性”——被更优秀的企业淘汰风险的不确定性。这样企业才会有充分的动机提高质量、降低成本、创新商业模式，以求在市场留有一席之地。这样的结果则将是消费者福利的增加，资源利用效率的提高。所以，对于出租车行业来说，只要保障乘客安全，价格公平，服务质量就好了，至于通过什么方式实现服务的“不确定性”，交给市场就行。

　　对于机动车使用城市道路所产生的负外部性，政府相关部门需要通过一系列措施来引导调控解决，不应纠结在一个点。事实上，中国已经落地了一些在国际上被证明行之有效的解决方案，但缺乏严格执行导致效果并不理想。

　　比如，国外发达城市已经证明提高停车费是高效的“以静制动”的治理城市拥堵的方法。但虽然中国有些城市已经采取了在中心城区提高停车费来缓解拥堵的措施，但实施过程中完全变形，一方面一线执行人员为了私利不严格执行停车价格从而影响政策实施的效率；另一方面停车高收费本应用于改善城市交通基础设施建设和公共交通发展，但实际并未成为现实。

　　在面对机动车使用城市道路的负外部性管制上，主管部门应该真正把握好自己的权力清单和责任清单，首先解决落实好已经赋予的权力和责任的问题，限制小汽车出行的前提，是真正建立起一套高效率的城市公共交通体系。

　　【网络约租车和公共交通的辩证关系】

　　无可置疑，中国城市发展的主导方向，大城市交通问题的解决关键还在于公共交通。但在优先发展战略和公益服务的大帽子保护下，以国营垄断为主导的公共交通行业在享受着大量的政府建设和运营补贴资金状况下，比如某大城市2013年给地面公交和轨道交通的补贴额就高达200亿元，但公共交通系统运营效率和服务质量却普遍堪忧。中国大城市常规公交的“门到门”全程平均速度仅达10公里/小时左右，轨道交通的也不足14公里/小时，仅与自行车速度相当；“门到门”出行中近一半的时间都浪费在公共交通两端的“最后一公里”、衔接换乘及等车等环节，这些才是影响了人们选择公交出行的关键，甚至乘客对任何环节的不满意都会导致放弃公交出行。

　　究其原因，根本上还是因为中国城市公共交通基本上采用的是计划经济时代的运营管理模式，政府补助，垄断运营，缺乏优化服务、提高效率、改革创新的动机。而互联网约租车的出现无疑让公共交通服务和效率的低下凸显出来，也让人们意识到除了现有不方便不快捷的公共交通、出租车之外，还能有其他的选择。

　　自强者，自立。公交优先发展的根本还是在于提升公共交通服务水平，根本的推进路径在于市场化改革和互联网+创新，通过提高公共交通服务质量、运行效率来实现对其它机动化出行方式的相对竞争力。公共交通和出租车都应该充分利用互联网约租车竞争带来的契机，通过市场化改革提升自身服务质量和水平，通过好的服务来吸引乘客。

　　【互联网+城市交通何去何从】

　　在这场影响颇大的大辩论中，处处有着“道、法、术”不同层面上的自话自说、各唱各歌，也不时表现了国家层面上“互联网+”的战略把握和地方城市的战术应对之间的纠结，有战术无战略，失败就在眼前；有战略无战术，成功遥遥无期。

　　道，是事物发展的规律，是大势。而当前中国发展大势一是新型城镇化战略的推进，实现人的城镇化根本上就是要更好地满足城市人各方面的需求，而出行需求无疑是其中的重点；二是从投资驱动向创新驱动的产业转型升级，而“互联网+”战略在近期仍将是创新驱动的核心抓手。互联网约租车管制方案的制定首先要顺这两大势而为。

　　法，是道之下的规则，是实现价值观的指导方针和思路。在思考互联网约租车、出租车及公共交通等交通出行服务的发展，制定管制方案时，最重要的指导方针一是乘客利益至上，监管方和服务方要携手保障交通出行服务安全可靠，高品质服务，合理价格等；二是要尊重市场规律，这就要监管方留出一个开放的公平公正的环境，让各种出行服务通过竞争实现优胜劣汰，两大指导方针相辅相成。

　　术，是在指导方针下的具体操作方法。互联网约租车到底怎么管？价格、数量都管还是不管，管到什么程度？这些问题有很多种答案。但如何得到最优的方案？自上而下的中央统一政令无法得到，因为首先中央远离地方一线实践，其次中国城市发展水平不一，现实条件千差万别，不可能得出一套统一的又适用所有城市的管制体系。

　　中国改革开放以来的经验告诉我们，真正的改革、突破和创新往往来自于地方一线的实践。互联网约租车的管制，城市交通服务的发展，在“术”的层面应该留给地方充分的不确定，让地方去探索，去实践。

　　互联网+城市交通何去何从，这不但需要代表国家的主管部门的大视野，还需要地方城市实践的巧智慧，更需要参与其中的各界专业人士实现“道、法、术”合一，方能走出当下的困局，走进改革创新的新征程。

 

 

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