马宇：深化改革面临四大困境

　　十八届三中全会以后，全面深化改革有了总体部署，开始全面推进。相比此前的两次改革开放高潮，即1992年邓小平南方讲话引发的改革开放高潮和2002年我国加入世界贸易组织引发的又一轮改革开放高潮，本次全面深化改革，涉及领域更广泛、触及问题更深入、牵连利益更复杂，因而推进、实施难度也就更大。

　　笔者在有关领域改革的调查研究过程中，深深感受到，目前全面深化改革面临法律之困、体制之困、市场之困和路径之困等四大困境，谨在此通过几个案例进行简单剖析。

　　法律之困源于部门立法导致的法治错位

　　今年4月30日，李克强总理在国务院常务会议上，“再次”要求有关部门进一步压缩出口产品法检目录，让出口企业能够更加通畅地“走出去”。

　　为什么要特别强调“再次”？因为去年7月的国务院常务会议，已经明确要求“抓紧研究法检体制改革方案”，“减少法检商品种类，原则上工业制成品不再实行出口法检”。如今将近一年的时间过去，主管部门不能说没有动作，比如取消了1551个HS编码商品的出口法检、开始推进管办分离等。但毫无疑问，这离改变极不合理的进出口法检现状、实现贸易便利化还差距甚远，并且这“有关部门”在落实中存在明显的避重就轻、能拖则拖等问题，如2014年版的实施出境检验检疫和监管的HS编码仍然多达3077个，依旧是个极为庞大的数目！据笔者以往的研究结果，从法检目录制定、检验标准、合格评定程序等各个角度衡量，绝大多数的出口法检（比例高达80-85%）是不必要的、错误的；那么，为何继续保留一多半的出口法检？真正从必要性角度来说，必须进行出口法检的能有几个？这其中还有巨大疑问，并且在实践中也继续对我国企业出口造成极大制约，出口竞争力和经济增长活力都没能很好地释放出来。所以，情急之下，李克强总理不得不“再次要求”压缩出口法检目录。

　　令人惊异的是，为什么改革成了“挤牙膏”？不挤不动，挤一挤出一点？并且必须由高层来挤？追根溯源，是因为众多主管部门通过立法已经把这些不合理的管理理念、管理体制和管理措施以“法律”的名义固化下来了。

　　目前极不合理、亟需改革的进出口法检制度，基本法律依据是《进出口商品检验法》。笔者在多年跟踪研究的基础上，针对进出口法检的种种问题提出了诸多批评、建议，并于2013年4月向全国人大常委会递交了《提请对进出口商品一般质量检验进行违法审查的建议书》。今年5月份，全国人大法工委当面向我通报了审理结果：《进出口商品检验法实施条例》没有违反上位法的《进出口商品检验法》和《行政许可法》；进出口商品检验过程中，存在一些问题，需要在具体操作中加以改进。

　　这样的裁定结果早在笔者意料之中。因为《商检法》和《商检法实施条例》都是主管部门主导起草的，自然不会在文字上有直接抵触或违反，甚至早在立法时就已经埋下了“伏笔”：如《商检法》的立法宗旨中既强调了“社会公共利益”，但同时又写入了“有关贸易各方的合法权益”；既要考虑“维护国家安全”这样国家层面上的事情，又要考虑“防止欺诈”这样纯粹商业层面上的事情，这就为以后的行政扩权预留了巨大空间。试想，若是为了保护有关贸易商的权益、防止欺诈，岂不是任何进出口商品都可以纳入法定商检范畴？因为任何的缺斤短两、货不对板、质量问题等等商业层面上的事情，都可以以“防止欺诈”的名义纳入法检。为了防止中方企业利益受损，可以对所有进口商品的一般质量进行法定检验；而为了保护外方贸易商的利益，也可以对所有中国出口商品进行法定检验—或者还可以以更高尚的“维护中国出口商品质量/声誉”的名义。可这样做，真的就符合《商检法》的立法精神吗？更进一步地说，即使没有直接违法，难道目前的做法就是正确的吗？以全面深化改革的精神衡量，“市场能够解决的问题就交给市场”“政府不介入微观经济活动”“政府不能干预企业经营自主权”，目前极为宽泛的进出口法检行为不正是与此抵触的吗？

　　遗憾的是，我们的改革，显然还没到这个层面。全国人大在审查时，也只是根据实施条例或其他规章是否有“直接”违反上位法的规定或表述来判断，而不是审核是否违反了上位法的“立法精神”，虽然从立法精神和具体内容上看，实施条例已经“偏离”了上位法，弱化了进出口法检要从“维护社会公共利益”出发的基本精神，而强化了一般商品质量检验--这才是近年来进出口法检目录急剧扩充、商检大肆扩权的根源所在；更不可能以目前全面深化改革的精神和要求来对进出口法检进行审查。所以，即使人大法工委从法律层面进行审查了，又转交国务院从法规和执行层面（如法检目录确定、检验内容、检验标准以及合格评定程序等）进行了审查，还与国务院法制办和主管部门进行了沟通，最终的结果也只能是如此。

　　可见，法律居然成了深化改革的防火墙！

　　1978年的改革开放破冰、1991年的邓小平南巡，市场化法律基本没有，所以改革要破的只是思想观念、文件政策，所以领导人一句话就可以解决问题，下面就可以放胆改革；2001年加入WTO，我们对外承诺了要对有关法律法规和政策进行清理修订，又有最高层当作重要政治任务大力督促推动，所以改革开放推进也算顺利。此次却是在所谓已经“基本建立了市场经济法律体系”的情况下深化改革（其实这个法律体系到底是否是“市场化”的大可存疑），利益格局已经法律固化，改革所受的羁绊，已经远远不是思想解放、文件调整所能解决的问题了。

　　再联想到“改革必须依法进行”，“法”本身就有问题、而修改法律又旷日持久乃至几不可能，改革不就只有死路一条了吗？不能不让人扼腕叹息。