未批先建项目背后现地方政府魅影

中国产业信息研究网（https://www.china1baogao.com） 　日期：2013-8-23　[关闭]

　　治理未批先建乱象须惩戒与监督配套
　　
　　近日，大连金州湾国际机场涉嫌未批先建被推至风口浪尖，在未批先建项目的队伍中，大连金州湾国际机场既不是第一个，也不会是最后一个。未批先建甚至可以说是近几年特有的中国现象之一。在种种违规违法现象的背后，总有一双无形之手在偷偷地发挥着作用，为此煽风点火或者遮挡阳光，而这双无形之手则来自于当地的父母官——地方政府。
　　
　　官商合谋、官商勾结就像一个毒瘤在瓦解着政府的公信力，侵蚀着和谐社会的建设。官员因个人因素而堕落的现象难以避免，只有构建合理的制度并扎实落实方为治理之本。
　　
　　如果说扭曲的政绩观是地方政府伸手的内在冲动，那么低廉的违法成本和过度膨胀且不受管束的权力则加速了地方政府的狂奔。只有中央加大惩罚力度，违责必究，执法必严，加之充分发挥地方各级人大、民众和公共舆论的监督作用，两股力量共同作用才能把那些触角乱伸的地方政府关入法治的牢笼。
　　
　　地方政府成幕后推手
　　
　　近日据《第一财经日报》报道，于2012年初开始兴建的大连金州湾国际机场项目——一个填海面积将达20.87平方公里、总造价263亿元、号称为世界上最大的海上机场项目却是一个未批先建的非法项目。
　　
　　舆论一片哗然，但对于未批先建的项目而言，大连金州湾机场不是第一个，也不会是最后一个。未批先建甚至可以说是近几年特有的中国现象之一。
　　
　　未批先建就像是陈列在展台上的一枚枚金币，总有人经不起诱惑，趁着别人不留意的时候偷偷地把这些金币揣进自己的衣兜。“失足者”有类似小鱼小虾似的个人、企业甚至皮包公司，也有国企、央企这样的明星大腕。
　　
　　一年内未批先建项目能达到多少？记者不得而知，但从以下数据我们可以管中窥豹：今年5月审计署公布2012年的审计结果显示：13家央企超600亿元工程未批先建。其中华能集团有16项重大工程建设项目存在未经核准先行建设问题，涉及金额324.63亿元。国电集团在未获核准的情况下，开工建设21个项目，已完成投资299.62亿元。
　　
　　一家企业一年未批先建项目就达一二十项，涉及金额能达数百亿元，现实让人瞠目，但这些案件相对于那些没有被揭露的案件也许仅是九牛一毛。被披露的项目涵盖了能源、房地产、钢铁、矿产资源等诸多领域，其中土地和环保是重灾区。
　　
　　为了保护18亿亩耕地红线、实现人和自然的和谐可持续发展以及保持大宗商品供需平衡，我国在土地、环保领域和一些大宗商品方面都建立了严格的审批制度。
　　
　　比如占用耕地超过35公顷、其他农用地超过70公顷，就要上报国土资源部，由国家部门审批；为了简政放权，自2004年国家就取消了审批制，所有对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，改为核准制和备案制，但也特别规定一些重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度需要中央级和省级部门进行核准。
　　
　　制度很完善但从现实实践来看，很多制度都被架空，成为了摆设。以钢铁审批制度为例，为了淘汰落后产能和改善产能过剩的现状，早在2004年，国务院就把核准权统一上收至国家发改委，并在2010年决定除国家已批准开展前期工作的项目外，原则上不再核准、备案任何扩大产能的钢铁项目。
　　
　　但讽刺的是，我国钢铁产能已从当年的4亿多吨增加到目前的10亿吨。被核准的新增产能大约只占四分之一，其中多数多属于先斩后奏的项目，绕过审批自行开工生产的违规产能……
　　
　　在种种违规事件中，总有一双无形之手在偷偷地发挥着作用，为这些违规事件煽风点火或者遮挡阳光，而这双无形之手则来自于当地百姓的父母官——地方政府。
　　
　　在2006年时任国土资源部执法监察局局长的张新宝曾表示，在目前的土地使用中政府违法带有普遍性，“凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府或相关领导”。面广量大、地方政府主导、形式多样化是目前土地违法的新特点。
　　
　　7年过去了，这一现象不仅没有收敛，反而继续恶化。在去年年初国土资源部公开曝光的10起国土资源违法案件中，8起属于土地违法，6起案件源于政府违法批地、征地。也就是说，地方政府一直是土地违法的操盘手，过半土地违法的案件中处处都浮现出地方政府的魅影。
　　
　　对于业内人士而言，大多数地方政府屈尊涉足于未批先建项目的原因一目了然。近几年放权让利的经济体制转轨和分灶吃饭的财政体制改革打破了原有的利益分配格局，地方政府在承担本地区基础性项目的投资义务时逐渐成为了独立的利益主体，并有了自我的利益追求。
　　
　　在以GDP为核心考核机制的扭曲下，地方政府的行为越来越显示出企业化、公司化的特点，著名财政评论员叶檀就曾撰文称，地方官员成为最忙的董事长或总经理。一个个地方政府如同一家家公司，经营之道大抵相同，卖地生财、大搞基建，发展新城，招商引资。
　　
　　有了项目才能促进地方经济的增长，才能得到上级的赏识和提拔，才能创收，所以在地方政府的默认、或隐或显的支持下，各种中小大型项目无论是否有手续、是否能经过环评，纷纷上马动工，在中华大地上上演一出出官商联袂的荒诞闹剧。
　　
　　加大违法成本
　　
　　地方政府公司化、经营化，追求自我利益，在接受《中国产经新闻》记者采访的北京理工大学经济学院教授胡星斗（微博）看来，这样的政府绝不是最佳的政府，政府应该从自身利益脱身，为社会组织、企业、个人服务，让他们去赚钱。
　　
　　“政府应该做的事情是维持良好的法治环境。政府只能当裁判员，而不是运动员。政府公司化、追求盈利的做法是错误的，而且会导致大量的贪污腐败现象。”胡星斗强调，这是中国亟待解决的问题。
　　
　　地方政府成为各种未批先建项目的推手，暂且不说该现象会造成多少国家资源的流失以及其背后又隐藏多少的灰色交易，仅其现象本身就严重践踏了中国的法治，消减了政府的公信力，恶化了干群之间的关系，成为和谐社会建设的最大障碍。
　　
　　要改善此现状，除了要改善干部的考核机制以及转变政府职能外，当前最主要的还是要增强其违规违法成本。
　　
　　违规违法成本低廉是地方政府为各种未批先建项目大开绿灯、开辟绿色通道的核心因素。各地企业之所以敢铤而走险、未批先建无非是一种霸王硬上弓的心态，不管有没有违规违法，只要开工动土，由于投资巨大，监管部门除了罚款，也很难有其他的办法。而事情的发展往往也是如此收场。
　　
　　建了再批、先上车后买票、再请求处罚已成为这些项目真实的潜规则，甚至出现一些企业主动请求罚款的令人啼笑皆非的现象。开出的罚单过低或者说给予相关负责人的处分过低在客观上助推了此类事件的蔓延。
　　
　　接受《中国产经新闻》记者采访的国家行政学院公共管理教研部教授竹立家（微博）表示，我们制度的刚性太差，我们很多制度的理念和措施都很好，对事物的认识也很清楚，但关键是落实不到位。官员办错事，无论大小都是行政处分，开除的很少，即使犯了很大的错误，也是批评教育完事，这根本起不到应有的震慑作用。
　　
　　竹立家建议，必须要严肃处理，这样制度才有刚性，不然会起到相反的作用。一个犯了大错误的人，上级仅仅给出了一个党内点名批评的处分，这可能会诱导其他人犯更大的错误。看到违法成本低廉，更多的人会想方设法地钻制度的漏洞。
　　
　　今年审计署对10家央企未批先建的处罚结果显示，截至2013年3月底，共对70名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部15人。但具体进行了哪些严肃的处理没有说明，外人也不得而知。
　　
　　在前几年国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部联合出台的《违反土地管理规定行为处分办法》，如果地方政府年度违法占用耕地面积超过新建设占用耕地总量的15%，造成恶劣影响或其他严重后果的，追究县级以上地方政府主要负责人责任，轻则警告、记过，重则降级、撤职。
　　
　　但媒体纷纷报道，该制度没有得到落实，针对地方政府的土地违法问责已经夭折。
　　
　　处罚轻在制度上就埋下了隐患。比如对于未批先建环境违法行为，环评法的罚则是责令停止建设，限期补办手续。《建设项目环境保护管理条例》的罚则是责令停止生产或者使用，处以20万元以下的罚款。
　　
　　中国政法大学环境学教授曹明德认为，按照目前罚款上限不过20万元的规定，对很多央企、国企动辄上亿甚至几十亿的项目来说，先批后建要影响进度和工期，未批先建最多才罚20万，还真不如先开工再说。
　　
　　有环保部官员也承认，罚款上限太低，企业“不放在眼里”。对此，业内人士建议提高罚款的额度，一种方法是直接提高上限，另一种办法是根据项目投资额的一定比例来确定罚款，当然“罚款不是目的，目的在于督促企业在环评环节守法”。
　　
　　也许仅仅罚款还不够，有业内人士建议，要对违规建设的项目，一律采取停建或拆除复原的处理方式，必须在各种手续齐备的情况下再恢复建设，绝对不允许所谓的边完善手续边建设。同时，对所有责任人予以严厉追究，涉及国有资产损失的，追究相关责任人的刑事责任。当然目前最重要还是要抓几个典型案例给予严肃的处理，坚决要求拆除违规项目、追究负责人的刑事责任，这比发一千个文件、开一千次会议、强调一千个要求效果都要好得多。
　　
　　发挥人大和舆论的监督作用
　　
　　地方政府的放纵还来源于那过度膨胀且不受监管的地方权力。
　　
　　竹立家认为，错在中国县委书记权力过大而没有制约，在目前中国可以说一个县的品格是由该县县委书记的品格决定的。县域经济对中国来讲很重要，但这些年由于社会主义民主不够，形成了一权独大。权力是产生腐败的温床，在监督缺位的情况下，那些掌握着审批权限的单位及领导极可能发生权力寻租。
　　
　　一些部门成为腐败的高发区，和权力过于集中有关。越是实权比较大的部门，部门内的领导发生腐败的概率就越高。竹立家建议，杜绝权力腐败的关键是加大权力的公开、透明和监督。监督非常重要，在我国体制中有两个监督平台，一个是人大监督平台，这是我国最根本的监督平台和制度性监督平台，必须要充分发挥各级人大的作用。
　　
　　竹立家说，我们不搞西方国家的三权分立，但我们要按照社会主义的原则和价值，充分发挥各级人大的监督作用。人大作为社会主义权力的监督和立法机构，必须要发挥其应有的职能，行使其应有的权力。
　　
　　对于社会现状，竹立家感觉沉重，现在的问题是我们这块的监督几乎是一片空白，各级人大的作用没有发挥，人大成为了橡皮图章，成为了议事机构，这个现象早就被揭示出来但一直没有被解决。
　　
　　“我国执行权力独大、政府权力独大，又很少受到有效的制约。”面对这一现状，竹立家表示他一直在做这样的研究并写文章为发挥人大的作用而呼吁。
　　
　　除发挥各级人大的作用外，竹立家认为我们也要充分重视公众和公共舆论的监督作用，目前公众和公共舆论监督作用行使得不错，对权力的制约起到了一定的作用，对官员的傲慢、腐败和作风不良等行为起到一定的震慑作用，我们要支持公众和公共舆论继续发挥对公共权力的监督作用。
　　
　　随着微博等新媒体的发展，媒体和网民正在反腐中扮演着越来越重要的角色。尤其是十八大以来，新一届领导提倡反腐倡廉，网民、媒体和公众舆论在重大案件、尤其是在一些贪官的倒台中充当了主力军。比如雷政富的倒台事出于网上曝出的不雅视频，原国家能源局局长刘铁男被双规出于媒体记者罗昌平的实名举报，前一段炙手可热的上海法官集体嫖娼案，在舆论的压力下得到了迅速的处理。
　　
　　一段视频、一张照片、一个微笑，一块手表都成为中国网友扳倒一个贪官的例证，而从案发到问题的解决，这个时间有的长达数年，有的则仅需几天。仍盘踞在干部队伍中的贪官的压力在加大，甚至有网友开玩笑说，现在的贪官甚至要“全身沐浴”后方敢出镜，否则一不小心，就会被网民抓住其狐狸尾巴。
　　
　　竹立家指出，公众和公共舆论监督是当代世界政治文明的表现，尤其是公共舆论监督，可信度还是比较高的，政府部门不要对媒体形成压力、限制，应该放手支持、相信媒体。总体而言，以上两种监督模式都很重要。绝对权力必然会走向腐败和乱用，这是全世界公认的常识，关键是如何利用好这两个监督平台。目前我们利用得不好，尤其是人大监督平台，我国最根本的监督平台。
　　
　　此外，竹立家建议，对地方官员的选拔和任命要提高民主化的程度，要充分发挥党内民主和社会主义民生，让人民群众共同参与，选出好的当家人。任命制稍有不慎可能带来一个地方的不和谐和混乱。说穿了，还是要考虑制度治理，而不是人治、法治。

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