【控烟立法进程的退步】在我国控烟立法发展进程中,今年公布的《公共场所控制吸烟条例(草案征求意见稿)》(下称《条例》)关于一些公共场所可以设置吸烟区域的规定,我认为明显退步。
——评《公共场所控制吸烟条例 (草案征求意见稿)》
在我国控烟立法发展进程中,今年公布的《公共场所控制吸烟条例(草案征求意见稿)》(下称《条例》)关于一些公共场所可以设置吸烟区域的规定,我认为明显退步。
该条例第七条规定“下列公共场所可以设置吸烟区域”,所列公共场所包括餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室、宾馆、酒店、机辰站楼室内区域。而我国已有青岛、唐山、北京等城市规定室内禁止设置吸烟区。例如已经制定实施的《北京市控制吸烟条例》(2014年),其第九条规定“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”。
《条例》表明,这是从地方层面高标准的禁止设置吸烟区的规定,退到国家层面低标准的可以设置吸烟区的规定,也即从室内全面禁烟,退到为室内禁烟开了口子。按说,作为一个全国性的规范性文件,《条例》规定的标准有理由,也有责任比现行地方性规定更严、更高,但现在情况恰恰相反。当然,其第八条也规定“自治区、直辖市、设区的市、自治州可以扩大禁止吸烟和限制吸烟的公共场所范围,采取更加严格的公共场所控制吸烟措施”。但这种寄希望于地方政府自我约束规定更高的标准并不现实,因财政收入等原因,地方政府控烟的积极性本就不高,何况,即使它们有积极性,各自立法也会导致资源的浪费。
为什么室内公共场所不能设置吸烟区?我们知道,控烟条例制定或修订的目的是保护不吸烟的人不受二手烟的危害,而只要在这些公共场所设置吸烟区域,就不能真正保证不吸烟的人不受二手烟危害。这是因为,这种吸烟区中设置的没有密闭、排风、负压等标准的专用吸烟室,它的烟雾可以通过与整个建筑共享的通风系统、通过人员进出房门,流散到工作场所内的其他空间,从而对他人健康造成损害。这就违背了制定或修改条例的本意。
并且,室内设置吸烟区也不易监管。在这方面,北京市的经验值得注意。2008年奥运会时,北京市政府以政府令的方式出台《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》,该规定将露天运动场座席区、餐厅和酒店等均列入禁止吸烟的区域,但保留了室内吸烟室和吸烟区,酒店使用了无烟客房或者无烟楼层的定义。这一保留室内吸烟区的规定被人称为“开了口子”,国际控烟组织将该规定看作是“开了一个坏头”。因为,这种控烟立法开口子的做法不但有违控烟立法的本意,还使监管无从下手,北京市这一规定颁行后没有处罚过一分钱,从一个侧面也可以看出这一问题。
后来,吸取这一教训,2014年北京市人大出台了号称“史上最严”控烟条例的《北京市控制吸烟条例》,该条例将一切“口子”全部关掉。这不仅完全符合《公约》要求,而且获得了国际社会的一致好评。实践证明,该条例的实施取得了很好的效果。控烟协会调查显示,有高达96.84%的吸烟者和97.57%的非吸烟者支持“室内全面禁烟”;实施一周年后,公共场所无烟环境明显好转:未发现烟蒂从54.79%增至80.89%;未发现吸烟者由88.64%增加至90.44%。
是否室内全面禁烟,还涉及国际责任的履行问题。我国早已签字加入于2006年生效的《世界卫生组织烟草控制框架公约》(下称《公约》)“相应措施”一节,“防止接触烟草烟雾”项下规定,“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采韧实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采韧实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾”。
接着,为履行该《公约》,WHO在《2008年世界卫生组织全球烟草流行报告》中又提供了一个控烟的综合路线图,包括了六项有效的控烟政策,其中的第二项,“保护人们免受烟草烟雾危害”就指出,“100%的全面无烟法规才能真正起到保护公众健康的作用”。
中国作为《公约》缔约国成员之一,已经承诺将实施《公约》中的各项政策。“条约必守”是国际法基本准则,《公约》对于缔约各方均有法律约束力,需得到各方善意履行。
无论出于何种原因,在2016年的今天,《条例》的规定不能满足我国政府已签字加入的、十年前已生效的国际公约的要求,这也会损害我国作为一个负责任大国的形象。
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