东莞28镇26镇符合10万人口特大镇或升级为市条件

　　在日前举行的《国家新型城镇化报告2015》新闻发布会上，国家发改委发展规划司司长徐林透露，今年将出台新设市标准，10万人口特大镇将升级为市。

　　东莞是全国四个“直筒子市”之一，按照市、镇两级建制。这一特殊的行政架构，形成了多个大镇的独特格局。“这样的话，东莞将来岂不是要有好多个‘市’？”中山大学岭南学院财政税务系教授林江的第一反应是，按照东莞各镇区人口规模来推算，东莞有不少镇都可能被纳入升级为市的范围。

　　南都记者梳理东莞除4个街道、松山湖外的28个镇的常住人口数据发现，这28个镇中，有26个镇常住人口超过10万。而如果按照户籍人口为统计口径来计算的话，只有虎门和厚街达到了10万以上特大镇的规模。

　　事实上，东莞市级政府部门的权力下放早从2009年已经开始，从石龙、塘厦作为简政强镇事权改革为试点，包括虎门长安在内已有13个中心镇和松山湖、虎门港、生态园3个市属园区全面推开改革。去年，东莞被列为国家新型城镇化综合试点地区，其中虎门镇和长安镇将探索新型设市模式，撤镇设市、赋予县级管理权限。不过，自去年5月公布撤镇设市试点的实施路径和时间表之后，至今暂未向外界公布详细的实施方案。

　　按户籍人口算仅虎门厚街符合条件

　　对于“10万人口该以户籍人口还是常住人口为口径来计算”的问题，中山大学岭南学院财政税务系教授林江认为，应该是按照常住人口为口径来统计。他说：“因为户籍人口不一定能真实反映居民情况，有很多人常住东莞，但不一定入了东莞户籍。”

　　东莞是全国四个直筒子市之一，按照市、镇两级建制。这一特殊的行政架构，形成了多个大镇的独特格局。“这样的话，东莞将来岂不是要有好多个市？”林江的第一反应是，按照东莞各镇区人口规模来推算，东莞有不少镇都可能被纳入升级为市的范围。

　　南都记者梳理东莞陈4个街道、松山湖外的28个镇街的常住人口数据发现，这28个镇中，有26个镇常住人口超过10万。只有望牛墩和洪梅的常住人口在10万以内，分别为9.08万和7.74万。

　　而如果按照户籍人口为统计口径来计算的话，这28个镇中，只有虎门和厚街两个镇的户籍人口达到了10万以上特大镇的规模，户籍人口分别为13.3万和10万。
　　
　　专家：不动体制改市“徒劳无功”

　　对于东莞来说，“特大镇升级为市”的提出，具备更贴切的现实意义。“东莞很多镇一个镇就有几十万上百万人，还是叫镇，已经适应不了需要，不利于管理了。”林江指出，一个镇要管这么多人，总是要提供就业机会，那就需要有产业规划的权力，如果没有，那就没有自主权。既要处理这么多人的就业问题，还要提供公共服务，而又不提供相应的权限，这样的现状，已经适应不了目前城镇化的趋势。

　　林江说，自己更关心的是，升级为市不光是改个名字而已，“行政架构、人员配套也要改变，不光是办事的权限下放，还要把关键的土地和产业规划的权限下放。”

　　林江认为，如果在“不动体制”的前提下镇改市，那几乎是“徒劳无功”的。“要动就要来真的。”林江以东莞几年前曾经试过的扩权强镇为例说明，“在不去动现有架构的前提下，下放权力给镇，这样的改革，我观察是不成功的。”他说，有些镇甚至最后又乖乖地把部分事项权力“交回来”了。

　　虎门经验已在实施县一级权限为民服务

　　作为东莞经济体量最大的镇街，虎门官方公布的常住人口超过64万人，加上日常的流动的人口，已经达到近100万人的体量。这么多的人口，在镇的建制下管理压力非常大。

　　2015年2月，东莞具体细化的方案还未出炉，虎门已结合实际情况对“镇改市”有了初步的构想。在虎门镇第十六届人民代表大会第十次会议上，镇委书记叶孔新就曾提出过参照浙江义乌与福建石狮两个县级市的对比思路。义乌1988年便经由国务院同意撤县建市，赖以成名的支柱产业也是服装服饰和小饰品；石狮作为省辖县级市，同样成立于1988年，被誉为中国休闲服装名城。

　　“优化机构设置、控制不增编制”被视为虎门长安撤镇设市的一大难点。以虎门为例，某局办的公务员编制不超过20名，外加50-60名外聘辅助人员，需要管理一个近100万人口的大型城镇下属业务，“什么叫小马拉大车，从人员配备及编制数量上可以看得出来！”从“镇改市”的消息一经披露，该局办的负责人最期盼的，就是上级部门的各项权限能尽早下放，让工作运转得以畅顺。

　　“近几年来，虽然虎门的行政级别还是镇，但通过简政强镇，实际上各部门已经在实施县级权限的管理工作，为市民提供更便捷的服务了！”虎门某局办的负责人认为，加上东莞不设县区的垂直管理，镇街公务员的编制大多跟普通县级市看齐，因此虎门试点“镇改市”所要求的“优化机构设置、控制不增编制”，对虎门镇公务人员的行政编制影响并不大，倒是对其城市形象和定位起到更明显的提升作用。

　　长安经验公共服务均等化配套向“市”靠拢

　　虎门、长安作为东莞镇街当中数一数二的强镇，无疑是最有资格升级为市的镇街之一。以长安镇为例，其最新统计的常住人口达66.2万，其中户籍人口4.8万。2015年，长安镇实现生产总值400．5亿元，增长11.1%（增速全市排名第一，总量全市排名仅次于虎门）。南都记者查询内地的一些县级市，比如湖北的麻城市，2015年完成地区生产总值（GDP）仅为245.46亿元。从经济实力来看，长安镇也符合镇改市的条件。

　　虽然长安的经济实力雄厚，但离市的标准还有一定的差距。比如长安本地人口与外来人口“倒挂”现象严重，公共服务供给相对滞后，而且土地等资源紧张，管理权限较小，这些现象都制约着当地经济的发展。

　　南都记者注意到，长安镇近年来围绕“新型城镇化建设”的契机，采取了一系列“组合拳”，比如不断完善公共服务均等化，推进各项体制机制创新，以及各种优惠政策吸引各类高素质人才集聚长安。

　　面对人口倒挂严重的现状，长安镇在做好积分入户各项工作的基础上，还创新推出“优才卡”制度，向具备条件的投资创业人员、高素质人才等发放“绿卡”，使其享受公共教育、医疗卫生、劳动就业等更多公共服务。

　　而对于稀缺的公共教育资源，长安镇则从2015年起开始投入10多亿元，加快实施全镇公办学校进行扩建，同时规划建设新长安中学和外国语学校，预计5年内新增5000个公办学位，以此解决外来人口子女上学难的问题。

　　“要推动外来人口市民化，拓宽外来人口市民化通道，创新公共服务供给模式。”长安镇委书记何绍田说，长安正在努力争创国家中小城市综合改革试点，并通过这个契机抓好城市建设，让生活在长安的人们在城市中享受更加舒适的生活，让其真正融入这座城市。

　　升级为市不光是改个名字而已，行政架构、人员配套也要改变，不光是办事的权限下放，还要把关键的土地和产业规划的权限下放。如果在不动体制的前提下镇改市，那几乎是“徒劳无功”的。———中山大学岭南学院财政税务系教授林江

　　虎门长安“镇改市”时间表

　　2014年9月，广东省住建厅网站公布《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》征求意见稿，提到将在2020年之前把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市时，在东莞，虎门、长安两镇呼声最高。

　　2014年11月，东莞召开全市新型城镇化工作会议。市委书记徐建华透露东莞已入围国家新型城镇化综合试点名单，虎门镇、长安镇将试点行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。

　　2015年2月，国务院出台《国家新型城镇化综合试点方案》，确认东莞将开展国家新型城镇化综合试点，由虎门镇和长安镇成功探索新型设市模式，赋予县级管理权限，重点解决“小马拉大车”问题；《广东省东莞市国家新型城镇化综合试点工作方案要点》随后出炉，在虎门镇和长安镇开展撤镇设市设区试点，成为东莞将承担五大方面的试点任务之一。

　　2015年5月，东莞市政府公布《东莞市开展国家新型城镇化综合试点工作实施方案》，虎门长安两镇的行政级别拟升格为县处级，市直部门派驻两镇的相关机构将并入新型市或区政府机关，但人员编制不增加。同时将适当调整试点市税收分成比例和财权，增强虎门长安的财政自主权。

　　办事更方便加快区域发展

　　“成为中心镇后，事项的审批下沉，让我们企业主确实是免除了来回奔波的麻烦，节省了不少时间。期待塘厦能借此机会升级，让行政效率再次提升。”肖国平在塘厦镇经营一家模具企业，以前办理环保、安监等审批手续，他需要前往东莞市各个市局办理，来回奔波十分不便。但是随着东莞市行政体制改革后，环保、安监等审批权限下放，他只需将审批申请到当地政务中心办理就行了。

　　林叔是石龙镇一名退休官员，他坦言，石龙作为中心镇又是百年老城，其中心带动效应不可估量，在被划为中心镇之后，政府工作效率、机关效能都得到了有效的提高，同时也让市民在政府办事更加方便高效。若能成为真正意义上的“市”，无疑将享受到大量的政策优惠，对入户政策、新型城镇化建设等方面带来巨大的推动效果，同时也能够辐射周边茶山、石排等镇，加快区域的发展速度。

　　在长安生活十多年的新莞人王先生，则对“镇改市”充满期待，他认为此举将让长安镇的数十万“新莞人”受惠。“有长安本地朋友感慨说，其到欧美国家旅游之后，发现国外的生活水平都不如长安好。”然而王先生表示，这毕竟是少数人的感受，更多新莞人的素质和贫富差距太大。

　　“客观来讲，长安镇各方面相对已经做得很好了，但公共服务均等化程度还不够。”王先生表示，长安升成市之后，小镇居民就成了市民，政策上必定会向外来务工人员倾斜，大家享受教育等公共资源的机会就更大了。

　　设市后空降官员或不熟悉当地情况

　　长安本地一位不愿具名的政府人士透露，据其了解，长安镇的官员对“镇改市”有赞有弹。“有极少数观点认为，升成市之后，政府领导班子的人事任命权可能会归省里了，主政者可能来自其他地方，短期内不一定熟悉长安的生态。”该政府人士表示，但绝大多数政府人员对“镇改市”表示欢迎，因为不仅可以提升官员的行政级别，而且还可以开拓本地人的视野和格局。

　　有政府人士称，国家准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。不过，标准如何规定？镇升级为市后，能获得多少自主权限？财权、人事权等如何分配都需要进一步探讨和完善。“不过，拓展大镇的功能，让管理权限进一步扩大，对进一步提高当地城市化水平，保持可持续发展肯定是有好处的。”

 

 

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