李波：宏观审慎政策和危机后国际金融监管改革

　　全球金融危机前，传统金融监管以分业经营为基础，按行业或活动划分监管范围，形成了行业监管（比如中国）和功能监管模式（比如美国）。为解决多头监管问题，一些国家打破行业和功能监管界限，将监管机构合并成为综合监管（比如英国）。全球金融危机后，各国深刻认识到传统监管体制的不足，痛下决心改革原有监管体制，引入宏观审慎政策框架，重新赋予中央银行审慎监管权，建立具有双峰监管特点的新体制。

　　美国宏观审慎和金融监管改革

　　大萧条后美国确立了分业经营的金融体系和分业监管体制。上世纪90年代，美国废除分业经营限制，但保留了原来以功能监管为主、兼具行业监管特点的监管体制。次贷危机爆发集中暴露了美国金融监管体系的不足，包括缺乏对系统性风险的监管，“大而不能倒”问题突出，对金融消费者和投资者保护不足等。

　　2010年7月美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，建立了宏观审慎政策框架，对金融监管体系进行全面改革，防范系统性风险，维护金融稳定。措施包括：

　　一是设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别和应对威胁金融稳定的风险，促进市场自律。FSOC有权决定：哪些非银行金融机构由于其系统重要性应受到美联储的监管；哪些金融活动和金融基础设施应受到美联储的监管。FSOC主席由财政部长担任，由美联储等各金融主管部门参加，向国会负责。美联储专门有一个办公室来支持和服务FSOC的工作。

　　二是强化美联储对系统重要性金融机构（即FSOC认定由美联储监管的非银行金融机构和总资产500亿美元及以上的银行控股公司）的监管职能。将美联储的监管权从银行控股公司扩大到其他的系统重要性金融机构，并要求美联储从宏观审慎角度制定对系统重要性金融机构的审慎监管标准，加强审慎监管要求。

　　三是加强对金融市场监管。授权美联储制定系统重要性支付、结算、交收体系的监管标准，并与商品期货交易委员会(CFTC)、证券交易委员会（SEC）共同实施监管。

　　四是建立有序的金融机构破产清算机制。由联邦存款保险公司(FDIC)和美联储等共同负责系统性风险处置，包括大型金融机构的破产清算，解决“大而不能倒”问题。

　　五是在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），行使金融消费者权益保护职责。

　　值得注意的是，美联储一度被指对次贷危机负有一定责任，但美国的金融监管改革不但没有削弱美联储原有的监管权力，反而大幅加强和扩充了美联储的监管权，这里面有其内在逻辑和深远考虑。

　　仔细梳理美国国会的立法记录可以看到，包括政府官员、专家学者、业界以及公众代表在内的多数意见都认为，美联储未尽到防范金融危机之责，不是因为原有的监管权对其货币政策形成了干扰，而是因为美联储监管职权过窄，无法有效应对系统性风险，维护金融稳定。

　　正是基于上述考虑，通过危机后的金融改革，美国引入了宏观审慎政策框架，并重塑了金融监管体系，建立了以中央银行（美联储）为核心、与联邦存款保险公司及行业金融监管机构等相协调的宏观审慎政策框架，中央银行的金融监管职能明显增强。

　　英国宏观审慎和金融监管改革

　　金融危机前，英国采取综合金融监管，监管制度呈现“三龙治水”模式：英格兰银行主要负责实施货币政策，同时关注整体金融稳定；金融服务监管局（FSA）负责对银行、证券、保险等金融机构统一实施微观审慎监管，并对金融行业行为和金融市场实施监管；英国财政部负责金融监管总体框架设计和相关立法。金融危机爆发后，上述监管体制暴露出重大缺陷：一是三大监管机构间缺乏高效的交流与合作，当金融体系出现系统性风险时应对能力不足；二是金融体系缺乏宏观审慎政策的逆周期调控和跨市场风险防范。

　　危机后，为实现“金融体系的长期稳定和可持续性”，英国对金融监管体制进行重大改革：

　　一是在中央银行（英格兰银行）董事会下设立金融政策委员会（FPC），负责制定宏观审慎政策，定义、监测和应对系统性金融风险，维护英国金融体系稳定。

　　二是将原金融服务局（FSA）拆分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。审慎监管局作为英格兰银行的下属机构，负责对银行、保险公司、投资机构（包括证券投资公司、信托基金）等主要金融机构实施微观审慎监管；金融行为监管局成为独立机构，主要负责PRA监管范围以外的金融机构监管以及金融市场行为监管，促进市场竞争和保护消费者权益。

　　三是赋予金融政策委员会“两权”：1.“指令权（powerofdirection）”，即金融政策委员会有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策，包括逆周期资本缓冲、差别化资本金要求等，要求审慎监管局或金融行为监管局实施；2.“建议权（powerofrecommendation）”，即金融政策委员会有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议，监管机构若不执行，需要做出公开解释（complyorexplain）。

　　四是英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管，同时强化英格兰银行处理危机的能力。

　　改革之后，英国建立了宏观审慎政策框架，中央银行（英格兰银行）集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身，维护金融稳定的职能得到全面强化。

　　欧元区的宏观审慎和金融监管改革

　　加强宏观审慎和监管协调是危机后欧盟金融监管改革的主题。2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，成立欧盟系统性风险委员会（ESRB），负责协调欧盟宏观审慎政策的有效实施。2012年底，欧盟委员会提出新的改革路线图，并据此建立了欧洲单一监管机制（SSM），主要内容包括：

　　一是赋予ESRB宏观审慎职责。具体负责监测并评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险，对这些风险进行排序，在出现重大风险时及时发出预警并提出应对建议，执行预警后的相关监控。ESRB主席由欧央行行长兼任，董事会成员包括欧央行行长、副行长以及欧盟各国央行行长、欧盟金融监管当局主席等。ESRB的秘书处设在欧央行；欧央行代表ESRB负责数据等信息的收集整理，并向ESRB提供分析、统计以及管理、后勤等方面的支持。

　　二是单一监管机制以欧央行为核心，对银行实施统一监管。所有在欧元区成立的银行都纳入单一监管机制，系统重要性银行将由欧央行（下属的监管委员会）直接监管，规模较小的银行以及其他地区银行在欧洲设立的分支机构由各成员国监管机构监管，但欧央行享有监管规则制定权。从监管范围看，欧央行对欧元区内资产规模超过300亿欧元或资产超过其母国国内生产总值20%的大型银行或已经获得政府救助的银行进行直接并表监管，目前该类银行约有130家，占欧洲银行业总资产的85%左右。

　　三是非欧元区的欧盟成员国监管当局可根据自愿原则加入单一监管机制。如决定加入该机制，监管当局应与欧央行建立密切合作关系，遵守欧央行的决定，并承担小银行的监管责任。

　　四是要求欧央行采取措施降低金融监管的顺周期性。引入前瞻性会计标准，建立贷款预期损失准备和逆周期资本缓冲，推动对公允价值会计准则的修改，改革金融机构报酬激励机制，建立应对顺周期性影响的监管指标等。

　　欧盟金融监管改革后，欧央行成为强有力的银行监管核心，拥有宏观审慎政策和微观审慎监管权力，维护了监管的统一性，也为欧盟未来建立欧洲银行联盟奠定了基础。
　　
　　澳大利亚和荷兰的宏观审慎和金融监管体制

　　金融危机以来，金融监管“双峰”理论因澳大利亚金融体系在危机中的突出表现而受到国际社会广泛认可。“双峰”理论认为，审慎监管和行为监管两个目标是有差异的，有时甚至可能产生冲突。审慎监管需要的是经济学家，而行为监管更需要法律专家。两种监管在理念、思路和人才素质方面差异较大，将两者混在一个机构不利于提高专业性，而采用“双峰监管”则有助于更专业地实现上述监管目标。

　　澳大利亚和荷兰的金融监管制度是“双峰”理论在实践中的典型代表，其主要特点是审慎监管和行为监管相互独立。根据审慎监管的分工，“双峰监管”可进一步细分为“二元结构”和“三元结构”，前者的代表是荷兰，即由中央银行负责宏观审慎政策和微观审慎监管，荷兰金融市场局（NAFM）负责行为监管；后者的代表是澳大利亚，即由中央银行负责宏观审慎政策，独立于央行的审慎监管局（APRA）负责微观审慎监管，证券与投资委员会（ASIC）负责行为监管。

　　之所以有上述区别，是因为澳大利亚监管体制在上世纪90年代确立，当时认为中央银行不应该保留具体监管权，否则会与货币政策冲突。但荷兰银行在后来的改革中注意到中央银行的独特地位和优势，将微观审慎监管权划入中央银行，从而在澳大利亚监管模式的基础上，找到了宏观审慎政策与微观审慎监管的协调方式。危机后英国的金融改革从三元结构到二元结构的转变，也证明了荷兰模式的前瞻性。

　　各国宏观审慎政策框架与金融监管体制的发展趋势

　　此轮金融危机后，各国宏观审慎和金融监管改革建立的新体制虽然有所不同，但均呈现出以下发展趋势：

　　一是都强化了中央银行在宏观审慎政策框架中的核心地位。有效的宏观审慎政策需要对宏观经济、金融市场和支付体系有深刻的理解，中央银行在这些领域拥有无可争辩的优势。而金融监管带来的信息、专业知识和权威是中央银行处置风险、履行最后贷款人职责和维护金融稳定的基础。英国在检讨1998年以来的金融监管改革时认为，最大的失误就在于剥夺了中央银行的监管权，使中央银行缺乏必要的手段应对系统性金融危机，“这不仅是英国的失败，也是近20年来大部分国家的普遍失败”。

　　二是都强调了中央银行应拥有对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权。银行、保险等大型金融机构业务具有较强的顺周期性，与其他金融机构关系错综复杂，同时对客户有兑付义务，一旦倒闭对金融系统影响巨大，是宏观审慎逆周期调控和审慎监管的主要对象，而重要金融基础设施是金融市场运转的核心，其重要性不言而喻。因此，赋予中央银行对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权是发挥其在宏观审慎政策框架中核心地位的必要前提和应有之义。关于是否完全由中央银行履行微观审慎职责，目前各国做法并不统一，但荷兰和英国在加强宏观审慎政策和微观审慎监管协调方面的前瞻性探索值得重视。

　　三是强调了中央银行负责金融业综合统计以及全面的信息收集。全面、及时的信息是监测和评估系统性风险的基础。此轮危机后，主要经济体都通过完善金融监管体制，加强了中央银行在金融业综合统计和全面信息收集方面的职能。例如英格兰银行拥有强大的数据信息库，可以十分方便地查询相关金融领域的数据。英格兰银行金融政策委员会对其下属的审慎监管局以及独立设立的行为监管局都具有指令权，这些都极大强化了中央银行的数据统计和信息搜集能力。

　　四是都不同程度体现了宏观审慎视角下的“双峰监管”理念。具体表现为建立宏观审慎政策框架，维护金融稳定；微观审慎与行为监管分离，形成两个相对独立的目标单元。金融监管体系应服务于宏观审慎政策的制定和实施，微观审慎监管和行为监管在宏观审慎政策框架内，服务于实现金融稳定的总体目标。与传统监管模式相比，双峰监管有助于避免监管交叉和监管空白，在金融危机中表现突出。即便是那些实施综合监管的国家，比如加拿大，由于加入了双峰监管要素，危机中的表现相对更好一些，因此双峰监管被认为是最优监管模式之一。

 

 

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