城乡义务教育均衡起步

　　2016年7月11日，国务院颁布了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），开始部署关于城乡义务教育一体化改革。

　　自2010年颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）以来，任务时间已过半，然而作为其重要任务之一的“推进义务教育均衡发展”，却仍面临城乡差距、地区差异、校际差异继续加大的危险。

　　《意见》首次提出“同步建设城镇学校”；对“消除大班额”首次明确提出时间表。首次确定以居住证为主建立随迁子女入学政策，且以公办学校为主；对于留守儿童，强化了家庭的监护主体责任，明确父母是留守儿童第一责任人等等。

　　《意见》还提出，城乡义务教育一体化要实现“四个统一、一个全覆盖”，即县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备购置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖。并提出十大举措，分别是，同步建设城镇学校、努力办好乡村教育、科学推进学校标准化建设、实施消除大班额计划、统筹城乡师资配置、改革乡村教师待遇保障机制、改革教育治理体系、改革控辍保学机制、改革随迁子女就学机制、加强留守儿童关爱保护。

　　“‘同步建设城镇学校’这样的提法在文件中还是第一次看到，说明是考虑到未来城乡一体化发展过程中人口的变动趋势，根据城镇化过程，尤其是人口城镇化的实际情况同步建设城镇学校。”参与了《意见》制定的东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉说。

　　对于新建居住区，要配套标准化学校建设，实施“交钥匙”工程，确保配套的学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用，即新建住宅小区居民入住的同时，孩子便可就近入学。

　　《意见》首次对“消除大班额”提出明确的时间表，即到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。

　　教育部教育发展研究中心专家咨询委员会副主任周满生研究员坦言，虽然这次提出了时间表，但是实施难度比较大。通过义务教育均衡可以减少学生向城镇大幅度无序流动，但前提是抓好农村学校的建设，尤其是农村师资质量的提高。

　　对于随迁子女入学问题，《意见》要求各地将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，要建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，简化优化随迁子女入学流程和证明要求。推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，即“钱随人走”。要求各地坚持以公办学校为主安排随迁子女就学。

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇提醒记者，随迁子女在县域内流动不成问题，在特大城市就读才是问题。对于特大城市，《意见》指出，“特大城市和随迁子女特别集中的地方，可根据实际制定随迁子女入学的具体办法”。

　　邬志辉称，这相当于是留了一个口子，北上广这样的特大城市可能不一定会根据居住证接纳随迁子女在当地就读，有可能会适当设立一些门槛。

　　流入地政府一向不愿意接纳随迁子女入读，原因有二。一是特大城市采取“教育控人”的方式，不希望随迁子女顺利入学，导致人口涌入，当地人口过度膨胀。其二，尽管“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，随迁子女在当地就读还是会增加流入地的负担，流入地仍有动力“能不接则不接”。

　　多位受访专家均认为，城乡义务教育一体化的难点，不在于学校、设备、生均经费等硬件条件的统一，而在于软件条件，即师资力量的均衡。“教师问题是县域内城乡义务教育一体化最核心的问题。”周满生说。

　　《意见》提出要统筹城乡师资配置，但大部分举措延续了2015年公布的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》（下称《计划》）的内容。

　　在教师编制上，城乡教师编制标准统一，并向向人口稀少的教学点、村小学倾斜。在职称评聘上，实行“评聘结合”，即职称评审和岗位聘用制度的有效衔接。邬志辉直言，过去评聘分开，评上了高级职称，工资却不给兑现，现在评聘结合，评上高级职称就涨工资，并且在职称评聘上向乡村倾斜。

　　邬志辉在山东调研时发现了一个现象，山东在职称评聘上实行城乡分开，原来城镇老师比较好，占用名额比较多，现在城乡分开评聘，给乡村老师评职称更多的机会。“有一个毕业三年的师范生，到乡村任教，三年内评上了高级职称，但他在城镇教书的老师还没有评上。他的工资加上乡村教师生活补助，已经比他的老师都要高。这样的制度对老师到乡村任教有了很大的吸引力。”邬志辉举例称。

　　熊丙奇认为，难以给乡村老师足够的待遇，吸引优秀老师到乡村任教，最根本的原因是县级财力不足，和县际财力不均，因此应加强省级财政统筹和中央转移支付力度。

　　他认为，如果国家将保障义务教育看作是国家的责任，义务教育的举办应该由省级来统筹，相应的要把部分县级税收调节为省级税收，把部分省级税收调整为中央税收，并加大中央财政转移支付力度。这不能仅仅依靠教育系统的改革完成，更牵涉到财税系统和更宏观层面的改革，因此需要统筹推进。

　　但这种方式需要牵扯到比较大的体制机制的改革，动起来比较困难。其实另一方面，省级统筹和中央转移支付的力度也不可谓不大，关键在于地方没有足够的积极性去落实。

　　邬志辉举例称，在湖南泸溪县调研时发现，乡村教师每个月的生活补助增加1400元，老师的积极性比较高，年轻老师也愿意到乡村去。但是泸溪县却是国家重点贫困县。

　　2015年的《计划》提出了向乡村教师给予生活补助的政策，并根据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。邬志辉透露，地方政府给予乡村老师教师生活补助之后，几乎90%都由中央给予综合奖补了，但这个比例一开始并没有公布，源于中央不希望地方借此来套国家钱，忘记自己的责任。

　　“中央第一年拿出10个亿给地方综合奖补，但是没花完，因为很多地方不愿意做这件事；第二年又拿出50个亿，花了不到一半。”邬志辉感慨到。可见即便中央加大了转移支付力度，地方缺乏主动性和积极性，也很难将吸引乡村教师的政策落实到位。

　　邬志辉认为，县级政府财力是影响乡村教师问题解决的一部分原因，但更关键的是，县级政府将教育放在什么地位，是否有魄力优先发展教育。

 

 

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