范必：供给约束是如何产生的？

　　一、供给侧分析的两个维度

　　推进供给侧结构性改革，首先需要明确什么是供给侧。目前理论界主要有以下几方面的观点。一是从总量角度分析，认为供给侧包括投资、劳动、效率等方面。二是从生产要素的角度进行分析，认为供给侧包括土地、资本、劳动力、制度、创新等生产要素。三是从多个视角进行分析，认为供给侧主要包括生产要素、结构调整，以及政府管理体制和国有企业改革等方面。这些分析都有其合理性，但从构建供给侧结构性改革的政策体系来看，还应建立对供给侧覆盖更为全面、更容易让实际工作者掌握的分析框架。

　　中央对供给侧结构性改革的决策，要求从生产端入手解决供给侧存在的问题[1][2]。微观经济学将市场分为生产要素市场和产品市场[2][3]，与之相对应，供给侧产品的生产也可以从两个维度去分析，一是生产要素的生产，二是产品和服务的生产。

　　生产要素是指进行社会再生产所需要的最基本的资源。在现代经济学中，生产要素覆盖了社会生产经营活动所需的各种资源，一般认为劳动、土地、资本是最重要的生产要素[4]。随着经济社会发展，能源、矿产资源、管理、技术、信息等也被纳入了生产要素范畴。

　　生产要素以外的产品和服务内容十分广泛，其中大部分我国实现了供求平衡、市场配置资源，需要纳入供给侧改革分析框架的，是那些存在供给约束、消费者缺少选择权的产品或服务。如部分药品、高端消费品等物质产品，优质教育、医疗、养老、文化娱乐等服务产品。

　　二、供给侧的主要问题表现为供给约束

　　我国经济的周期性波动主要源于供求关系的变化。受计划经济影响，在上世纪九十年代以前，供求矛盾主要表现为供给约束。在上世纪末结束短缺经济后[6]，供求矛盾主要表现为需求约束。自1998年开始，我国一直实行扩大内需的政策，成效十分明显。2012年以来，我国经济增速放缓，是供给约束与需求约束相交织的结果。主要表现在，一方面是需求不足，投资、消费、净出口增速下滑。另一方面是供给约束，供给侧效率不高，供给结构难以满足需求结构的变化，主要原因是供给侧体制僵化、行政干预较多、监管失当、公共服务不到位。

　　三、产生供给约束的机理

　　从供给侧分析的两个维度出发，这里选择若干生产要素、产品和服务领域，对形成供给约束的机理进行分析。

　　（一）土地

　　我国城镇化、工业化都需要土地，土地的供给侧只有两个主体——国家和农村集体。土地使用权作为商品，其价格难以反映实际的供求关系，也无法通过市场进行最优的配置，增加了土地资源稀缺性。由于土地供给约束，造成供求矛盾突出，城镇化空间不足，各类投资建设用地成本上升、周期拉长。

　　土地供给约束的原因，一是对土地实行严格的计划管理。任何一个地方的城镇化、工业化进程，对土地需求的数量、位置、时间不同，而在计划供地方式下，政府每年根据上年土地利用情况和人口增加规模等因素，几乎是匀速供应土地。这种供地方式难以灵活地满足城市建设、企业发展对土地的需求，造成有的地方供不应求，“地王”频出；有的地方供大于求，无人问津。

　　二是土地审批层次高、重复多。除村民建房和乡镇企业、乡村公益设施建设外，建设占用土地均需报国务院或省级政府审批。审批内容分为直接审批和间接审批，涉及的部门多、事项多、标准多。近年来，一片土地从规划开发到实际开工，拖延的时间越来越长，降低了供地效率，对扩大投资、扩大内需形成巨大制约。

　　三是土地市场发育严重不足。现行法规将土地按所有制分为国有土地和农村集体土地，政府完全控制国有土地一级市场，并在这个市场中对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。国有土地使用权被分割在三个市场中进行交易。农村集体土地又分为农用地、宅基地和农村建设用地，其权能受到严格限制，无法自由进入市场交易。

　　（二）资本

　　企业发展和居民生活都离不开各种金融产品，如贷款、股票、债券等。这些金融产品的供给侧为中央银行、金融企业、工商企业和政府。资本市场的供给约束表现为，货币发行总量较大，但金融产品供给不足，资金价格长期居高不下。资本市场低效供给向下传导，造成了实体经济融资难、融资贵，影子银行非正常扩张，金融风险增加等一系列问题。

　　资本市场供给约束的原因，一是银行贷款规模计划管理。贷款规模管理原来是计划经济时期国家对现金投放进行管理的主要手段，1998年起改为指导性计划。2011年起，央行通过窗口指导等手段，事实上重拾贷款规模的指令性计划管理，称为“合意贷款”。计划期从过去按年分季下达变为按月、甚至按旬下达。在实际执行中，贷款规模层层分解，到基层支行甚至按日制定规模，不得突破，不得借用。由于信贷规模的发放额度、发放时间、发放结构与信贷市场的供求关系脱节，市场需要资金时往往额度不足。在贷款规模指标控制下，造成整体信贷资源稀缺。银行巨额存量信贷资源无法通过正常的信贷渠道发放，只好以创新为名，开展同业、信托、理财等业务，实质是绕开监管变相发放高利率贷款，即影子银行业务，增加了企业融资成本，其中隐藏的金融风险也不可小视。

　　二是金融产品发行审批制度。我国股票发行已经从审批制过渡到核准制，注册制改革也已提上日程。但债券发行审批改革仍然滞后，抑制了债券市场规模。目前，发改委和证监会主管的企业债、公司债等品种仍需事前审批。发行审批门槛较高，把大量中小企业拦在门外。企业债券市场又分割为交易所市场和银行间市场，客观上限制了债券的流动性，也降低了债券的投资价值。不仅如此，近年来在地方债发行也实行了审批制。债券市场的规律是高风险高收益、低风险低收益，风险由债权人和债务人自行承担，主管部门完全可以放开审批，满足市场对债券产品的需要。

　　三是银行政策性业务与商业性业务不分。政策性金融业务带有明显的国家意志，而商业性业务则应当由银行完全按市场规则自主审贷、自负盈亏。我国在政策性银行成立之前，政策性银行业务基本上由工农中建四家专业银行分担。银行一定程度上成了财政的“提款机”。专业银行为了盈利，倾向于多作商业性业务，少作政策性业务。但是当商业性业务出现亏损时，又往往归到政策性业务上，最终还是由国家来弥补亏损、承担风险。在1994年银行体制改革中，专业银行开始向真正的商业银行转型[7]。同时剥离专业银行的政策性业务，组建了三家政策性银行。但是近年20年来，银行政策性业务与商业性业务分离的改革任务不仅没有完成，甚至出现了倒退。政策性银行加大了商业性业务的比重。商业性银行则将部分贷款用于公益性强、回报率低、还款周期长的政策性领域，出现了贷款投向与政策性银行同质化现象。挤占了信贷规模，加剧了期限错配，助长了影子银行发展。政策性业务与商业性不应再这样“混搭”下去。

　　（三）能源

　　能源供给侧的产业集中度非常高，主要的供给主体是电网企业和三大油气企业，他们直接为企业和居民提供电力、成品油、天然气等能源产品。虽然我国掌握了世界上最先进的能源技术，但能源供给约束的问题仍很严重，表现为能源利用粗放、代际更替滞后、能源价格缺乏竞争力、煤电矛盾长期得不到解决等。消费者只能承受低效率、高价格的能源供给。

　　能源供给约束的原因，主要是能源商品属性不完整，市场竞争不充分：一是直接计划。能源是传统计划经济时期计划管理最严格的领域，至今仍有很强的计划色彩。比如，各地制定发电量计划，对各个机组平均分配发电时间；电力的上网电价、销售电价仍由国家定价。由于电量和电价是由计划决定而不是供求关系决定，加剧了煤电矛盾。前几年电煤价格快速上涨，电价调整滞后，造成发电企业大量亏损；近两年电煤价格大幅下降，电力又明显供大于求，但电价没有相应下降。又比如，近年来全球油气价格大幅下跌，但国内成品油和天然气调价滞后，消费者仍然要承受高油价、高气价。使用计划手段模拟市场的定产量、调价格，无法灵活地适应供求关系和国际市场变化。虽然近年来全球一次能源价格大幅下跌，供给侧却没能为广大工商企业提供优质、经济、清洁、充足的能源供给。

　　二是双重体制。能源领域中很多行业正处在计划经济向市场经济过渡阶段，计划与市场并存的双重体制特征明显。三大油气企业、电网企业的前身是国务院组成部门，虽然转制为企业，原有运行机制并未得到根本改变。煤炭、电力、油气企业中国有经济比重很高，虽然国家没有向他们下达指令性计划，但有关主管部门通过考核、审批、人事任命、兼并重组等方式对企业管人管事管资产。这类企业很多又是上下游一体化经营，在行业中产业集中度较高，可以利用市场支配地位不向第三方开放、不让社会资本进入，一定程度上抑制了竞争，扭曲了供求关系。

　　三是监管不足。能源是网络型垄断行业较多的领域，包括电网、油气管网、城市电网和气网。这些网络的经营者既是能源的购买者也是销售者，处于自然垄断地位。世界各国网络型垄断行业的改革思路一般是“放开两头，管住中间”，党的十八届三中全会提出“网运分开，放开经营性业务”[8]。监管主要体现在对网络输配业务单独定价，监督网络向第三方无歧视开放、网络建设向各类投资主体开放。目前，我国能源主管部门缺少对能源网络型垄断行业经营成本、合理利润、市场准入的监管。能源消费者缺少选择权，也不具备议价能力，只能被动地接受定价。

　　（四）药品

　　人民群众普遍希望用上好药、新药、放心药，但我国的药品供给总体质量不高，“劣药驱逐良药”现象突出，国外发明的新药一般要10年以上才能进入中国。我们可以在世界各地看到很多“Made in China”的商品，但找不到中国制造的药品。

　　虽然我国药品生产企业众多，但仍不能满足群众用药需求，很大程度上缘于药品监管体制改革滞后，无法优化现有供给结构。世界上绝大部分国家将科学标准作为评判药品安全性、有效性的唯一标准。我国药品监管从原则上讲也坚持这一标准，但在实际工作中，很多因素干扰药品标准制定、审评审批、执法监督。比如，上世纪九十年代，由于把关不严，使大量没有临床价值的药品由“地方标准”转为“国家标准”；为照顾民族感情，对民族药实行宽松政策；为维护社会稳定对一些不达标、不合格的药企从轻处罚。在诸如此类的因素影响下，市场上出现了大量“合格的无效药”。

　　造成药品供给约束的其它原因包括，药品分类审评制度不够完善，临床急需、确有创新的药品难以得及时评审；药品生产许可与上市许可的绑定尚未完全解除；药品监管队伍力量不足、素质不齐；监管体制与国际不接轨等问题。优质药品供给不足，意味着低质药品占用大量医保资源。不但不利于保障公众健康，也极大地增加了财政负担。

　　以上在供给侧分析框架下，用土地、资本、能源为例分析了生产要素的供给约束，用药品为例分析了产品和服务的供给约束。此外，供给约束现象普遍存在于其它生产要素、产品和服务领域。如在劳动领域，各种房屋限购、汽车限购以及捆绑在户籍制度上的各种社会保障，抑制了劳动力市场的活力、限制了人才流动；在社会发展领域，优质教育、医疗资源不足。这些问题长期得不到解决，抑制了供给侧的活力。

 

 

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