土地改革新政频出 探路“三块地”联动

　　在目前农村集体产权制度改革仍未定局，城乡统一的建设用地市场尚未建成，各方认识仍待统一，配套改革仍待细化的格局下，本轮农村土地改革仍需谨慎探路。目前土改的分种类、分地区试点，被认为割裂了“三块地”之间乃至城乡之间的内在联系

　　进入六月以来，被广泛认为是“新土改”破冰的集体经营性建设用地改革接连传出消息。

　　6月初，银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，对如何开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务进行了详细规定。

　　这一办法接续了3月份时由人民银行会同相关部门联合印发的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》及《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，其出台可被视为农村“三块地（农民承包土地、农村集体经营性建设用地、农民宅基地。因房屋与地不可分割，故住房抵押被认为无异于宅基地抵押）”的抵押权试点布局均已完成。

　　抵押是农村集体经营性建设用地的一项重要权能，而无法抵押一直是阻碍其入市的瓶颈之一，新政意味着其推进与国有建设用地“同权同价”迈出了实质性一步。

　　与之相关，在本月中旬由财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的通知中，则明确提出了按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金。

　　调节金原则上由农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方缴纳。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。

　　按照这一办法，试点地区应制定与城镇国有土地相统一的农村集体土地基准地价体系。在这一体系建立前，参照国有土地基准地价体系执行。且如果农村集体经营性建设用地入市、再转入价格低于基准地价80%的，试点地区人民政府有优先购买权。

　　从整体上划分，中国目前农村属于集体所有的土地，分为农用地和建设用地。后者又分为三类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。据统计，集体建设用地的总量大概为16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例约为10%，其也被视为是整个农村土改的突破口。

　　以此为框架分析，上述两项办法，已对本轮农村土地改革三大问题中的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市，以及农村宅基地制度改革”中的前两个提出了相对明确的方案。

　　另据记者获悉，这两项政策的出台，均因循了“先小范围试点、提出政策、再推广试点”的基本路径。

　　2015年初，根据十八届三中全会部署，新一轮的农村农地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点正式启动，并在全国选定了33个改革试点，其中15个是集体经营性建设用地入市试点。

　　上述两个办法，则分别借鉴了试点走在前列的浙江德清县等地的相关经验。据本月初相关部门在该地召开现场会时的数据显示：目前，该地已入市的集体经营性建设用地达45宗，其中16宗地做了抵押贷款。

　　对这些进展，资深土地问题专家刘守英在参加上述会议时对媒体称：德清试点对于集体建设用地入市的制度化、法治化，形成理论和制度成果，做了重要贡献，“原来农民自发搞的时候，是没有这一套东西的”。

　　但因涉及对大量现有体制的突破，本轮农村土地改革在试点取得阶段性成果并推出相应办法基础上，仍将按照2015年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》安排，继续进行试点，直到2017年完成。

　　对于这一改革节奏安排，目前学界的讨论较多。有学者指出，现在要做的不是试点，而是扫除思想观念障碍，尽快拿出集体土地入市的改革方案。“群众都已经过河了，干部还在摸石头”，形容的正是目前这种实践走在政策前面的状态。

　　此外，目前土改的分种类、分地区试点，亦被认为是割裂了“三块地”之间乃至城乡之间的内在联系。征地制度、建设用地制度和宅基地制度的改革，必须是“三位一体”、“城乡互动”进行通盘考虑和顶层设计，才能达到预期的目标。

　　“农村集体产权制度改革与土地制度改革、农业经营性体系建设等一系列改革都有所交叉，所以它是中国接下来一段时间之内，为了赋予农民各项财产权利而进行的各项具体改革的一个顶层框架。”国务院发展研究中心的一位研究人员对记者表示。

　　在目前农村集体产权制度改革仍未定局，城乡统一的建设用地市场尚未建成，各方认识上不统一且配套改革十分复杂的局面之下，本轮农村土地改革仍需摸索前行。

 

 

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