李宇嘉：地方可积极探索土地续期模式

　　土地使用权到期究竟该怎么续期，近期备受关注。无论是《城市房地产管理法》第22条的规定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他续期申请都应予以批准”，还是2007年《物权法》提出“自动续期”的法律规范，应被看作上位法和中央层面的“顶层设计”。地方实践中，到底是无偿续期，还是有偿续期？有偿续期采取何种收费标准？

　　事实上，此次温州“土地证续期”案例，在深圳、青岛等地早已出现。特别是，土地和住房市场化开展更早、市场化实现形式探索更丰富的深圳，15年前早已出现，近10多年来也屡屡有“续期”的案例见诸报端。之所以“温州案例”备受关注，不在于“自动续期”要不要缴费，而在于续期价格。

　　1981年12月，《深圳经济特区土地管理暂行规定》颁布实施，允许给在特区投资的外商划拨土地，并规定了土地最长使用年限：工业用地30年、商业用地20年、商品住宅用地50年。这比国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定年限少了近一半，被称为“特区年限”。据悉，上世纪80-90年代出让的“特区年限”的土地有73平方公里。

　　上世纪80年代末，同温州完全一样，深圳以20年使用期出让了一批商用土地。2001年后，这些用地陆续到期。2002-2004年，深圳尝试以100%的市场地价补缴作为续期条件，但没有得到业主响应，原因是“价格太高”。2004年，《深圳市到期房地产续期若干规定》发布实施，20年使用期的补缴地价下降为基准地价的35%。由于补交额可承受，而拖欠地价无法转让，在实现资产收益的诉求下，业主均补缴并获得续期。当然，后来也有观点认为35%的让利太多。

　　深圳“低价续期”有两个原因。首先，按基准地价来征收，而“基准地价”是土地的初始价，即土地完成拆迁和平整等一级开发后，政府确定的平均价。每5-6年，政府更新一次基准地价，按最近更新的版本（2013年），福田区基准地价最高和最低分别为每平方米5317元和1356元，罗湖区为4582元和1239元，笔者简单匡算了一下，这一地价水平仅为市场地价的1/4-1/3；二是按照基准地价的35%征收。

　　事实上，即便按照市场价来征收，也有充足的理由。收取土地出让金，是地方政府作为国家机器，履行土地所有者职能，向土地使用者收取使用期限内的土地出让金的行为。只交了20年的使用费，到期后若继续使用，按市场价续缴，在法律站得住脚。

　　但是，低价续期是主流。以土地批租制的样板中国香港为例，新界地区所有土地官契在1997年到期，政府决定所有业主不必补缴地价，自动获得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。虽然不需补交地价，但业主按年必须向政府缴纳一笔“地租”，标准为年度租金评估值的3%。例如，一套价值1000万元的住房，每年产生30万元租金，地租是9000元，即续期费只要9000元，这是非常划算的。

　　低价续期之所以成为主流，源于公共财政的演化。土地使用费或出让金，本质上是“地租”，是城市公共服务的一种融资模式，与西方发行市政债（房产税偿还）是一样的。但凡土地国有的国家或地区（香港、新加坡），土地融资是惯例。由于我国初始市场信用空白，地方不能独立发债，西方式的资本市场融资被堵塞。但是，土地是政府可利用的资产，政府信用也很强，加上1994年分税制后，中央默认地方对于土地的利用，借助于金融杠杆，土地融资效率非常高。

　　“房改”后的1999年到2015年，我国城市化最快速、公共服务需求最强烈，但城市面貌、轨道交通和社会保障供给也最显著。这一时期，以“招拍挂”为模式的土地出让，为城市政府融得巨额收入。可以说，土地出让契合了公共服务一次性巨额投入的融资诉求。但是，公共财政转型箭在弦上。首先，近年来地方政府债务置换、PPP、“债转股”如火如荼，地方政府和公用事业类国企通过资本市场融资大势所趋，以“招拍挂”或市场评估价“再收一次”的必要性下降。其次，“土地+杠杆”的融资模式客观上造成地方GDP政绩取向及债务风险，不利于公共财政转型。最后，城市化已进入中速阶段，人口红利减退，楼市进入存量时代，一次性巨额投入型的公共服务融资减少，内需取代投资成为经济增长新动力。构建公共服务型政府，藏富于民，让居民拥有财产性收入，成为培育新动力的基础。由此，低价也将成为我国未来土地使用权续期的惯例。

　　各地人口结构、公共服务基础、财税实力差别很大，而公共服务供给多为地方职责，国家没有办法、也没有必要出统一的细则。在“顶层设计”下，各地探索续期模式是大趋势。同时，财政压力小的地区，或采用更低的续期费用，甚至借鉴香港模式，从而最先向公共财政转型，也会吸引更多的人口流入，渐进向公共财政转型。

 

 

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