大金融监管胎动预期升温 混业治理应需立法配合

　　伴随新一年两会的临近，有关国内金融体制改革的政策预期正在逐渐强化。

　　日前，中国人民银行货币政策司司长李波撰文称，金融体系改革的最优选择即强化中央银行的审慎监管职能；与此同时，央行行长周小川此前也在接受媒体采访时对宏观审慎的金融监管改革方向进行了重申。

　　在央行系统诉求于“强化自身审慎监管职能”的同时，也有接近监管层人士认为，在一行三会体系之上构建一个新部门来负责混业金融监管、防范交叉性、系统性金融风险的可能性仍然存在。

　　在业内人士看来，当下金融监管机制的修缮，仍然需要解决分业监管盲区的覆盖问题和交叉性金融活动背后隐藏的公地悲剧难题，但在改革监管结构的同时，混业金融的治理亦需要相关立法、修法加以配合。

　　大金融监管预期升温

　　有关金融体制改革的预期正在升温，据业内人士猜测，今年两会之后有关金融监管体制改革的动作有望胎动。

　　“改革完善金融监管框架是十三五就提出来的，现在普遍预期两会后有关金融体制改革的相关建议和方案可能会有所推动。”东北一位地方银监系统负责人认为。

　　值得注意的是，金融混业程度的深化，正让监管体制的修缮要求变得迫切，虽然其最终改革形式仍然未出，但若干可能性正被监管当局人士纳入考虑。

　　例如李波认为，好办法之一是强化央行的审慎监管职能，即在新的监管改革下，统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施以及统筹负责金融业综合统计的工作应该由央行来负责。

　　“将宏观审慎管理职责赋予中央银行，有利于发挥央行的主导作用，但由于货币当局和监管机构都可能在资本、杠杆等方面施加影响，”李波指出，“因此也存在相互协调的巨大成本。最好的办法就是强化中央银行的审慎监管职能。”

　　而有业内人士指出，央行系统主张其发挥大金融监管下统筹、牵头作用，一方面与自身监管职能扩张的诉求有关，另一方面也与近年来现有货币政策工具调节难度暗中抬升的现实情况有关。

　　“改革的原因之一是，很多时候宏观政策在微观的混业环境下失效了。”一位接近银监系统人士表示，“比如2012年之后爆发式增长的影子银行活动，类贷款业务的增加无形中扩大了货币乘数，这对宏观货币政策的目标、预期都造成了一定冲击，但在现行监管框架上，央行却距离有效的行为监管尚有一定距离。”

　　李波对此也指出，当下分业监管下的宏观审慎政策框架具有一定的局限性。

　　“宏观审慎政策与金融监管缺乏政策协同性。金融监管部门存在越界实施宏观调控的冲动，与中央银行缺乏沟通，容易形成政策叠加或政策背离，影响金融调控效果。”李波指出，“缺乏有效的执行机制，协调成本高。中央银行的决策，‘三会’没有义务执行。”

　　在李波看来，在当下讨论较多的“委员会+一行三会”、“央行+金融监管委员会”、“央行+行为监管局”、“央行+审慎监管局+行为监管局”四种“大金融监管”方案的比较中，“央行+行为监管局”的方案是“比较好的可选方案”；但其难点在于“涉及较多的机构和人员调整，改革的阻力和难度可能会相对较大”。

　　但另一方面，亦有接近监管层人士指出，未来并不排除会在更高层面设立组织来统筹、协调一行三会的监管事宜。

　　“在更高层面设立统筹‘宏观审慎’的监管组织的可能性也是存在的。”一位接近监管层人士指出，“目前的现状是，国内金融业的资产结构仍然以银行为主，虽然出现了混业现象，但主要的资金供给方也仍然是银行业，过快放开混业容易引发代理危机，加之利益协调上的难度，因此仅通过内部协调来撼动一行三会的现行格局和监管框架也并不容易。”

　　而李波则认为，“委员会+一行三会”的方案设计仍然存在协调成本较高的问题。“这种监管体制对构建宏观审慎政策框架、建立宏观审慎政策与微观审慎监管有效协调的机制作用不大，也没有解决混业经营与分业监管之间的矛盾，且协调成本仍可能很高。”

　　或需立法配合

　　事实上，除呼吁调整监管体系来应对新形下的金融格局外，亦有业内人士认为，相关金融活动领域的立法、修法应进行配合。

　　“改革金融监管框架更多的动作来自于组织人事，但适应混业监管格局同样需要相应在法律层面进行立法、修法调整。”中银律师事务所一位资深法律人士指出，“比如国内的许多监管套利存在的原因，正是相关法律、监管规则的不统一导致的。”

　　事实上，近年来金融领域的法律法规的不统一和不明确主要体现在资产管理、互联网金融等新兴业务领域。

　　例如在资产管理领域，当前各金融机构均开设了资产管理业务，但由于其从属于不同的法律规定，其投资范围、募集标准、运作方式也各有不同，在业内人士看来，这一现象成为了近年来交叉性金融风险不断积聚和局部性金融风险出现暴露的原因之一。

　　“早些年的影子银行和去年的配资其实大部分都用了资管计划来做通道，因为总有资管计划在监管标准上认定得更松，那么资金就会一层层的嵌套，找到管制最松的部分投出去。”东北地区一家基金子公司高管表示，“在整个链条中，隐形兜底和刚性兑付又让这种风险积聚在金融机构的表内外，从而积聚了风险隐患。”

　　而在其看来，缺乏统一的法律从属标准，是当下资产管理行业监管的首要问题。

　　“管理层一直想推动资产管理统一立法，比如设立《资产管理法》，但这种愿望背后也有利益层面的协调难度。”前述基金子公司高管表示，“比如银行理财，如果归属为公募，那就要按照公募的信息披露来进行监管，甚至资产规模应当纳入基金业资产统计，但这个划属难度是明显的。”

　　无独有偶，除资管外，资产证券化等新兴业务或亦存在立法、修法上的滞后性，而这类问题一方面导致了监管框架内的金融创新蒙受制度阻碍；而另一方面，证券化需求和制度上的遏制却导致各类类证券化活动游走于灰色地带。

　　“现在P2P等互联网金融平台和一些区域交易所中，很多债权拆分、债权转让、自动投标计划其实都有类证券化活动的嫌疑，其很多项目距离实际的资产证券化只差一个SPV（特殊目的载体），而且和现行证券化比较，前者还变相的‘公募’了。”前述法律人士指出，“这种现象某种程度上也是资产证券化在立法上的缺失造成的，因为如果规则明确了什么能做、什么不能做后，监管套利活动也就能在一定程度上得到遏制。”

 

 

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