道路PPP项目冷热不均 央企或要迎难而上

　　一边是央企参与、风生水起，一边是资本围观、两度流标。

　　从2014年就开始火爆的PPP（政府和社会资本合作）项目，从未像今年这般冷热不均。在PPP专业人士看来，热度的切换与项目本身的盈利性密切相关。

　　“2014年，PPP项目以环保类为主。到了2015年，已经以市政基础设置为主了，这次出现冰火两重天的就是市政道路项目。”一位长期研究PPP的专家告诉记者，后者的回报率更低，甚至类似于纯公益类项目，对民企和外资自然吸引力不高，在这些领域，央企的进入是合理的。

　　他所说的央企进入，指的是位于安徽省黄石市的一条快速路PPP项目。这条从黄山新高铁站通往市区的市政道路，从咨询机构进入到项目最终签约，只用了三个月的时间，并于今年年中开工建设。这也是央企中国中铁操作的第一个PPP项目，具体承包商为中铁四局。

　　2015年11月底，中铁四局安徽投资公司总经理吴欣荣告诉经济观察报，黄山市政道路实现了产业全链条打通，即从勘探设计，到投融资、再到建设运营都由中铁四局来承担，“今年中铁四局对PPP投资额在40个亿，明年预计达到300个亿左右”。

　　而那个两度流标的PPP项目，也在安徽省，同样是一条市政道路。据当地一位投资人士透露，这条命运多舛的道路在项目招标之前，甚至没有和参与PPP投标的社会资本进行过协商，条件太过苛刻无法令对方接受，是流标的一个重要原因。

　　那么，投标一个市政道路PPP项目的正确“姿势”是什么？

　　中铁四局投资的这条快速路，早在2013年就已经开始操作。

　　安徽黄山市建委副主任汤克会对经济观察报说，黄山高铁站修建后，缺乏一条到市区的高速道路，但是资金紧张，特别是建设成本和前期费用太高，是PPP模式推动了这条路的开工修建。“首先是资金的问题。以前道路都靠银行贷款，现在土地卖不出去，政府缺乏偿还贷款的本钱。黄山市在经济状况好的时候大约土地每年能卖20个亿，今年到现在一块都没有卖出去，而今年市里要偿还的债务就达到9个多亿。”汤克会说。

　　为此，选择PPP模式对黄山市来说至关重要，这也是当地首个市政道路PPP项目。

　　最终确定的结果是，道路PPP项目总投资约9.17亿。2015年初，由黄山市政府授权当地市政工程管理处为项目实施机构，通过公开招投标方式选择社会资本投资人。

　　据当地政府人士介绍，黄山道路招标中报名的社会资本为10家，资格审查后选择了五家，其中主要是中国建筑、中铁工程、中铁建、中铁四局等大型央企。汤克会表示，在资格预审阶段，考查的主要是专业技术管理能力、财务能力、业绩、信誉，之后采取的是综合评分法，最终确定中铁四局为社会资本投资人。

　　项目的特许经营期是8年，其中建设期1年，合作运营期7年，特许经营期满时，项目移交给黄山市。黄山市政府授权黄山市城投公司为出资方，与中铁四局共同出资成立PPP项目公司，即黄山铁城投资有限公司，并引入信托资金实现PPP项目公司增资扩股。

　　股权安排上，整个项目公司是黄山市持股20%，主要负责办理项目报审批和征地拆迁等前期工作；中铁四局及信托资金持股80%，主要负责项目施工和建设管理。其中，政府授权黄山城投出资20%后，未来政府购买服务的费用不仅含投资额，还有维修费、养护费大约1个多亿，采用等额本金方式。

　　2015年7月7号，黄山市政道路PPP项目正式签约，四周后特殊目的公司（SPV）成立。

　　参与该项目实施的一位PPP中介人士表示，黄山这个项目进展迅速的原因，在于不仅充分考虑政府出资方的利益，同时还从合作的可能性角度，考虑了社会资本的诉求，使两者达成有效衔接，“此外，在竞争充分的前提下，加快项目落地速度，以符合中央部委对推广PPP的要求，也是这个项目顺利实施的平衡点所在。”

　　吴欣荣对经济观察报表示，黄山市政道路是中国中铁第一个PPP项目，虽然接近10亿元的规模并不算大，但由于PPP项目涉及到发改委、建委、财政、审计、环保、规划、国土、城投等十几个市级部门，企业要了解情况、确定是否投资，所需考虑的情况特别复杂。因此，在他看来，这个项目可以做成一个标准，方便在中铁集团内部推广复制。

　　但显然，并不是所有的市政道路PPP项目都是一帆风顺的。同样在安徽省的另一个市政道路项目，就数次遭遇流标。

　　一位曾参与该项目的投资人告诉经济观察报，当时政府作为出资方向社会资本方制定了很多要求，比如融资费率、合作时间、施工范围、股权比例，还要求对方提供巨额的保证金。

　　“但当时在这个项目的推介会上来了几十家公司，政府并没有展示出这些条件和要求，也不认为招标会出现问题，所以没有进一步与社会资本进行沟通。”上述人士说，结果到招标时，由于社会资本并不认可这些苛刻的条件，导致连续两次出现流标。

　　为了防止第三次继续流标，据上述人士称，当地主要领导利用私人关系找到了一家设计研究院做“托”，并许以更为优惠的条件，从而通过迂回方式解了燃眉之急。

　　事后复盘，上述投资人士认为，不论政府的中介咨询方还是社会资本的中介咨询方，为PPP合作服务方争取利益并不一定就是对的，最终目的是促成这单合作，如果违背了这个前提，无止尽地为自己的服务方争取利益，必然会损害另一方的利益，合作不成功是必然的，“一定要在政府和社会资本方之间寻找到平衡点”。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，目前阶段，更多地让央企参与进PPP项目是合理的，因为很多PPP项目的回报率很低，尤其是市政道路这种纯公益类项目。

　　他说，民企和外资往往更要求高回报，而且目前对于民营资本来说，还很难解决与政府之间的信任关系，双方事后毁约的事情也经常见到，“比如，此前东部某省的一个供暖PPP项目，社会资本进入后，因为原料涨价而跑路，政府又只能回过头来接手这个项目。”

 

 

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