吴敬琏：产业政策有不同类型，不可一概而论

　　选择什么样的产业政策去实现我们的目标，这是一个至关重要的事情。图片来源：视觉中国

　　去年林毅夫、张维迎两位教授在北大有一场引起了学界、产业界、政界广泛关注的关于产业政策的讨论，这场讨论影响很大。这是一个非常重要的问题，采取什么样的产业政策关系到中国经济能不能持续稳定的发展。

　　产业政策有不同类型，不可一概而论

　　一概否定产业政策或者一概肯定产业政策的人，其实都没有注意到，我们现在讨论的产业政策是有不同类型的。因此，有些人心目中想到的产业政策是指20世纪80年代主要从日本和韩国引进的那种产业政策，或者叫做日本在五、六十年代所采取的那种产业政策。其实，这只是产业政策的一种主要类型。

　　日本产业政策，是日本过去战时统计经济的遗产，也是五六十年代的一批经济学家的助推，当时的产业政策主要是两种——产业结构政策和产业组织政策，其中最重要的是前者。核心内容就是“运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段，有选择地促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研发、现代化和产业的改组，抑制其他产业的同类活动”。用我们现在的话来讲就叫做“有保有压，选择产业”。所以这种产业政策后来就被叫做“选择性的产业政策”。

　　1973年，日本第一次石油危机时，石油价格猛涨，发生了长达四年时间的经济衰退，从20世纪60年代10%以上的年均增长率下降到负增长，这个时候，许多日本经济学家就对产业政策提出了怀疑。他们并不否定产业政策，而是根据新古典经济学认为，在市场失灵的情况之下，也应该靠政府的干预来弥补、补充市场失灵，来提升市场的功能。后来，日本的产业政策就开始从选择性的产业政策向提升市场功能的产业政策转变。这些日本的经济学家提醒要注意三个问题。

　　第一点，要正确地判断市场在什么情况下出现了真的失灵，需要政府进行干预。这对我们很有启发，从我们引进产业政策以来，存在把市场失灵泛化的倾向。有一些说法很明显是误读的，比如把市场失灵说成是市场天然的缺陷，这就等于把市场失灵泛化了，使得政府合理的干预就变成了没有界限的干预。

　　第二点，针对不同的市场失灵应该采取不同的政策措施。

　　第三点，认识到市场失灵需要政府干预的时候，还要注意，政府干预也是会失灵的，这就需要权衡。有时候，为了弥补市场失灵而采取市场干预措施，造成的损害比市场失灵造成的损害还要大。这就需要在制定政策的时候，采取各种各样的办法，使得收益最大、损失最小。

　　产业政策的发展与完善是一个艰难的过程

　　从1987年我国正式引进产业政策以来，我们也经历了一个探索实践的过程。这里特别值得注意的是，当时担任国家计委产业规划司副司长的刘鹤，他长期做产业政策规划和执行的工作，在1995年写了一篇论文，非常明确地提出，应当用功能性的产业政策来逐步替代差别化的产业政策（刘鹤把选择性产业政策叫做差别化产业政策）。他说变革的主要内容是：“逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩，以增强其产业的竞争力，反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展，通过提供信息、建立市场秩序等方式，增强市场竞争功能的内容，将成为新的产业政策的主要特征。”这段话我觉得说得非常深刻，而且是切中时弊。可是要做到这一点是很不容易的。因为这个转变不但跟人们原有的观念相冲突，而且涉及到有关主体的利益。

　　比如1973年，日本的石油危机以后很多人的思想就开始转变，而且他们反对日本选择性产业政策，特别是学界的力量很强大，但改变仍然不容易。因为这些力量都是年轻一代的，受过现代经济学教育的经济学家几乎都持有相同的意见，但是又跟老一代的经济学家没法达成一致，而老一代经济学家都是日本经济学界的“大佬”，很有地位。

　　我亲身经历的案例就是日本利用产业政策支持开发模拟式高清电视的失败导致的最后失败。当时各国都在开发高清电视，日本通产省和日本广播公司NHK研究后选定了模拟式的技术路线。模拟式的方法确实有优势，比如只要加强扫描密度，马上清晰度就提高了，果然也首先取得了成功。但是模拟式电视机也有两个缺点，首要的缺点是创送流程复杂，成本高——因为它传播的时候不能用数字信号，是模拟式的波传播进来，接收以后变成数字，处理完以后再转化成模拟波。

　　这个时候，美国非常担心，因为美国不是由哪个政府机构来选定技术路线的，而是各家自己搞自己的，于是在1990年出现了数字电视的苗头，但是因为数据量大，也比较复杂。就这样，日本太注重短期利益，所以大量的产业政策都去支持开发性研究，而不注意基础性研究，而美国的基础研究比日本强得多。通过基础性研究，也就是说算法的研究，美国解决了信号的压缩和解压缩问题。当信号的压缩和解压缩问题解决以后，传输就不成问题了。所以，日本便吃了一个大败仗，举国之力投资搞的模拟式高清电视全部打了水漂。

　　最近，清华产业政策和环境治理研究所请日本嘉宾来讲，在90年代后，日本的政府对于强化竞争政策，消除政府选择性干预的影响所做的工作。他们说日本的四任首相都致力于消除旧体制和产业政策的负面影响，来强化竞争政策，但是到现在并没有完全成功，这个事情非常艰巨。实际上也是这样，刚才讲到刘鹤在1995年就提出了这个问题，这种意见学界很多人都觉得非常对，说的很准，但是进展起来非常的困难。

　　选择什么样的产业政策是至关重要的事情

　　改善产业结构、提高效率具体的表现，就是“三去一降一补”，“三去一降一补”有两种办法去实现，一种办法是用行政的干预、有选择地去扶植一些产业、抑制另外一些产业；另外一种办法，就通过提升市场的作用、通过加强竞争来实现。中国的这项工作已经进行了两年多，今后也是我们经济工作的一个核心部分，但是选择什么样的产业政策去实现我们的目标，这是一个至关重要的事情。

　　现在很有必要加快产业政策的转型，怎么样进行产业政策的转型呢？

　　第一，要认真总结30年来执行产业政策的经验和教训。改进的方向已经非常明确，我们要沿着这个方向去做——要使市场在资源配置中起决定性的作用，更好地发挥政府的作用。政府的职责是什么呢？政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　在我们现实的条件下，实现转化的要点就在于处理产业政策和竞争政策之间的关系，一定要改变过去所提出过的政府经济政策的中心就是产业政策，产业政策只是竞争政策的辅助。所以，我们要确立竞争政策的基础性地位，实现这个转型的要点就在于，从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。

　　第二，进行产业政策转型很重要的前提是，要按照党中央决定的方向，充分吸取中外关于产业政策研究的成果。采取什么样的产业政策？怎么来执行产业政策？一直是经济学研究的一个非常重要的课题，有许多好的成果值得吸取。

　　比如，罗德里克有一本书《相同的经济学，不同的政策处方》里讲，现在不是要否定产业政策，也不是要制定更多的产业政策，而是要有更好的产业政策。他提出一个问题叫“信息的外部性”，即对企业来说，有一个市场失灵，就是因为他很难取得产业进一步向什么方向发展的信息，这个信息的取得是有外部性的，拿到正确的信息是需要付出成本的，要消除这个外部性，政府其实可以做很多工作。

　　第三，这个问题的关键是政府要要做到有所为、有所不为。许多方面不应该用行政方法介入，而有些方法能够提升市场的功能，能够强化竞争，政府还有很多事情可做。