2万亿PPP盛宴开启 政府和企业“你情我愿”不容易

　　5月25日，发改委公开发布1043个PPP项目，总投资额近2万亿元。一场投资盛宴正在开启。

　　此前发改委投资司副司长罗国三对媒体表示，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。

　　地方政府面临高企的债务，社会资本怀抱巨资，PPP可以说是一条双赢的道路。然而，这场“恋爱”并非一帆风顺，一位民营企业投资人表示，与政府合作，想说爱你不容易。本版采写/记者记者刘素宏

　　密集拜会41家地方政府收获寥寥

　　做了十年轨道交通项目的一家大型民营轨道公司负责人郑明（化名）说自己最近“忙得不可开交”，他希望能通过与政府合作，扩大自己的业务。

　　郑明所在的公司与国开行联合组成轨道建设基金，按照公司规划，今明两年将投资10个地铁项目，投资额约为2000亿。

　　但情况并没有按郑明预想的发展。郑明表示，他在5个月内与41家地方政府密集接触，但目前还没有一家谈成的，最后有进一步接触意愿的只有四五家。

　　“几乎有轨道项目的地区，我们都接触过”，5月26日，发改委公布PPP项目库那天，郑明告诉记者记者。

　　“这就像谈恋爱一样，要双向选择，你情我愿”，郑明总结自己与地方政府的谈判心得。总结谈判未果的原因，郑明表示，地方政府经常在谈判中设置过多门槛，让他感觉缺乏合作的诚意。有时则是他自己“不想和地方政府玩儿了”。

　　4月，国务院出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》），提出要发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务的质量和效率。

　　郑明认为，在实践中，很多地方政府并没有落实，也没有划清自己有所为、有所不为的界限，“部分地方政府还是没有用市场化的思维去思考，还是没理解PPP的内涵，这样没法一起玩儿”。
　　
　　政府和企业“你情我愿”不容易

　　就在一个月前，郑明与中部某省会城市谈一个地铁项目的合作，但却被告知要组成联合体，当郑明问联合体的考量标准时，该市发改委一位工作人员告诉郑明，要考量“所有标准”，但对方始终未拿出一个具体标准。在郑明看来，地方政府指定施工方、标准不明确，这样的合作要求毫无诚意，即使进入，社会资本也是做只出钱、没发言权的“冤大头”。

　　更让郑明担心的是，部分地方官员只对自己任期负责，对轨道交通项目整体风险、可行性、安全性缺乏科学的研究。郑明表示，遇到这样的谈判对象，他只能敬而远之。

　　不过，一些地方的PPP项目负责人有不同看法。多地PPP项目负责人对记者记者表示，政府在选择PPP项目合作的社会资本时会慎之又慎。

　　宁夏吴忠市生活垃圾焚烧发电项目负责人周涛告诉记者记者，在项目招标时，社会资本看似很踊跃，但很多企业存在技术不成熟、资金实力不够雄厚等问题，最后参与竞标该项目的只有2家公司。

　　“政府在选择社会资本时要慎重，尤其要考虑企业的资金实力和融资能力，否则后期资金跟不上就会很麻烦”，周涛表示。

　　社会资本在PPP中赚不到钱？

　　在2014年底，任志强曾在一次论坛上炮轰北京地铁4号线PPP模式，称社会资本从中赚不到钱，也没有法规对定价权做出规定。

　　半年之后，作为PPP项目负责人、京投公司融资计划部总经理任宇航则对任志强的“吐糟”做了回应，他表示社会资本参与地铁PPP项目是可以赚取合理的回报的，而地铁票价权要掌握在政府手中，才能保障公共利益。

　　任宇航表示，双方合作有一个磨合过程。在建4号线时毫无经验，在摸索中谈判了三四年。“但运行到第二条线时，我们就有经验了，知道社会投资人在哪里、对风险的承受能力、对哪些风险比较敏感。”任宇航表示。在他看来，北京从4号线PPP项目中积累了经验，理清了政府与社会资本的风险划分和角色定位，地方政府遵守契约、信用良好，这对社会投资者来说是很大的吸引力。

　　有了北京地铁4号线这个PPP项目样本之后，还有3条北京地铁也被纳入了发改委最新公布的PPP项目库，分别是地铁14号线、16号线和6号线。

　　与地铁4号线相同的是，地铁14号线依然将地铁进行分割投资，业内俗称“AB包”。A包主要包括征地拆迁、洞体、车站等土建内容，由政府方负责投资；B包主要包括车辆、通信、信号等设备投资内容，由社会投资者负责。

　　目前，京港地铁公司通过招商负责B包的建设，并可以在30年的特许经营期内对地铁14号线全部资产（包括A包和B包）进行运营和管理，30年后将地铁归还给政府。任宇航表示，B包“有一定盈利空间”。

　　政府和企业“都需要补课”

　　清华大学建设管理系教授王守清研究PPP项目20多年，十年里他做了1000多场讲座，平均每3天就要讲1场。

　　在接受记者采访的前10天里，他的飞行轨迹是三亚－深圳－北京－南京－广州－贵阳－北京，10天去了7个地方，落地就去讲课。这背后，是地方政府和企业对PPP项目缺乏理解，匆忙补课。

　　每次讲课之后，地方政府、企业都会跟王守清讲述面对PPP的困惑，在王守清看来，双方不能达成合作的原因是，都太急了。

　　不少社会投资者希望获得短平快的收益，几十年太长，要承担的风险让投资者不敢轻易进入。地方政府也急，忙着上项目，但手中没钱，越穷的地区越急。有地方官员希望借着PPP火热的时机，招来企业投资，而地方政府不出钱，只管最后回收工程。

　　这种情况的背后，是高企的地方债，让地方政府不得不学会“打算盘”，希望运用PPP推进投资的一个原因。

　　财经专栏作家李奇霖最近发文称，第一批万亿置换债要求在8月31日完成，考虑到2015年负有偿还责任地方政府债务到期1.86万亿，以Wind城投债口径测算的2015年政府到期债务约3.7万亿。

　　中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才分析称，政府对肩负保投资重任的基础设施投资力不从心。土地出让金下滑，加上新预算法实施，地方政府加杠杆空间有限，政府想要投资却没钱。

　　“PPP被作为化解地方债、拉动基建投资的救命稻草”，中国战略思想库秘书长田云表示。

　　“你们要结婚，不是办场婚礼就散”

　　一些民资对PPP项目存在顾虑，是因为不少地方政府信用存在“透支”。

　　北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂表示，地方政府在与社会资本合作过程中，曾出现过私下串通招标、违约等情况。

　　上述说法也得到了发改委确认。发改委法规司司长李亢在5月5日的发改委新闻发布会上表示，确有地方政府不按协议履行价格调整的承诺，以及在社会资本进账之后就卸包袱一样放给企业，政府撒手不管，使得公共服务质量下降。

　　对此，王守清提出PPP合作4原则。一是政府和企业要树立风险分担的原则，理清政策和商业风险，明确自身定位。二是要明确各自的责任，否则会扯皮。三是政府对企业要全授权，企业要充分参与到PPP的建设、运营，政府不做不是自己专长的事情。四是政府给企业的回报要跟绩效挂钩，对绩效是否达到要求进行考核。

　　王守清表示，“PPP项目双方要共度几十年，不是办个婚礼那么短的事儿”，王守清经常对前来跟他请教的政府和企业讲。PPP可能要涉及政企双方二三十年的合同，恐怕再聪明的人来签这么长的合同都会有不完备之处，所以除了合同之外，双方在日后可能有很多需要协商之处。其次，就像婚姻一样，政府和社会资本要有有福同享、有难同当的准备。因为PPP项目提供公共产品，最后是老百姓来使用，一旦出现问题，需要双方共同承担。

　　PPP即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

　　王守清：政府违约能否诉讼是问题

　　记者：签约率不足两成的原因是什么？

　　王守清（清华大学建设管理系教授）：主要有四方面的原因。一是很多地方列出的项目没有经过科学论证，是否有必要建，是否适合用PPP方式做，这些基础性的问题还没搞清楚。二是PPP项目周期长，政府和社会资本可能需要签订10年、20年、30年的合同，前期准备过程要花时间。三是地方政府信用透支、企业融资难，并且PPP项目肯定不是暴利的，所以企业不会一下扑上来。四是PPP项目对企业、政府提出了综合性的要求，要有施工、财务、运营、法律等多方面的知识储备。

　　记者：你参与特许经营管理法草案的制定，各部委的争议点在哪里？

　　王守清：发改委和财政部主要的争议在于两点，一是发改委推行的是广义PPP，政府和企业合作都算，而财政部更强调政府要占股份。发改委推广PPP上项目，而财政部担心公益性项目、准经营性项目涉及财政补贴，财政是否有承受力的问题。

　　好的趋势是，最近国务院42号文明确了PPP、特许经营的含义，PPP含义更广，包含了特许经营。部委之间联合发文的情况越来越多，共识也越来越多。

　　记者：特许经营管理法何时出台？

　　王守清：我对此不太乐观，5年、10年都不好说。按照下位法服从上位法的原则，财政部、发改委的规章跟别的法冲突时，要遵循上位法。最明显的问题是，新《行政诉讼法》与发改委、财政部的文件关于一旦政府与社会资本发生争议的处理规定不同，那么一旦政府出现违约等行为，社会资本能不能提起行政诉讼还有待观察。

　　在PPP项目中，政府和企业双方不能达成合作的原因是，都太急了。

　　近日，国家发改委、财政部、水利部联合印发了《关于开展社会资本参与重大水利工程建设第一批试点工作的通知》，选择12个项目作为国家层面联系的试点，启动第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点工作，将通过两年左右的时间，探索可复制、可推广的经验，推动完善政府与社会资本合作（PPP）机制相关政策。

　　发改委秘书长李朴民表示，去年以来，发改委牵头实施了7大类投资工程包、6大领域消费工程，并推出了80个鼓励社会资本特别是民间投资参与建设营运的示范项目。有关地方也广泛吸引社会投资，推出了一批政府与社会资本合作项目，取得了积极成效。

　　在此背景下，陈泉金认为，一系列PPP相关政策的发布以及发改委推介项目库，旨在助力稳增长、加快PPP项目落地、解决地方政府融资等问题。

　　在他看来，PPP项目的落地会有一个过程，从方案制定、政策文件发布到社会资本选择，再到具体项目谈判和签约，全过程需要半年以上的时间。“目前推出的项目估计到明年才会有效果。在推进的过程中，PPP不仅仅是解决融资问题，还是一次体制改革。”

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