水十条：治水亦治国 预计投入资金5万亿

　　“水十条”出台的时机，一在中央审议通过《加强生态文明建设的意见》后不久，二在当前经济下行压力较大时期。前者表明迫切需要解决环境问题，后者表明可以借此推动经济转型发展，一箭双雕。

　　因此，“水十条”治水亦治国。通过“治水”，淘汰落后产能、优化空间布局、推进循环发展，推动经济增长、转型，理顺体制机制，打破行政壁垒，切实改善民生，让“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国建设取得显著进展，群众生活质量得到较大幅度提升。

　　从改革的高度去看，“水十条”出台，看似一次环保战役，但同时也是一次经济转型、行政改革的重要抓手，是政府职责、资本利益、公众诉求三方循环平衡的一个大试探。

　　让每个人都喝上干净的水，需要多大投入？经过几十年曲折，《中国水污染防治行动计划》(下称“水十条”)终于由国务院出台，这是中国迄今为止最系统的治水方案。方案的重要目标之一，就是让人人用上干净健康的水。

　　但完成这一目标，困难不小。有分析认为，到2020年，完成“水十条”相应目标，需投入资金约4万亿至5万亿元。对此，规划编制技术组组长、环保部环境规划院副院长吴舜泽解释说，4万亿到5万亿元的投资，是一个全社会投资概念，是一个需求概念。

　　当然，有投入肯定有产出。环保部运用国际通行的模型对“水十条”实施的影响做了预测评估：预计可拉动GDP增长约5.7万亿元，其中直接贡献占13%，间接贡献占87%。

　　据经济学家宋清辉分析，实施“水十条”对推动经济转型的意义深远：既可拉动GDP增长，使环保产业成为新的经济增长点，实现环境效益和经济效益与社会效益的多赢，有力推进转型升级。又可以通过淘汰落后产能等优化经济发展措施，促进经济结构转型升级，为经济社会可持续发展贡献力量。
　　
　　“水十条”治水亦治国

　　数十年来，水资源相关产业并非社会投资的热点，5万亿市场可以说是投资的“新大陆”，政府、企业、投资人都在相互观望。作为公共服务产业，该领域市场的投资回报很大程度取决于政策

　　到底是什么计划，需要5万亿元的投资？

　　先看“水十条”的2020年的目标：长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。

　　有水务方面工程经验的专家告诉记者，要完成以上目标，就意味着大量诸如水表改造、管网更新、工业污水处理和城镇污水处理等方面的工作，这些都需要巨额资金投入。

　　一些企业已经从“水十条”中找到了新机遇。“对我们而言最大的机遇，正是基于政府对污染物排放等方面更严格的规范和指标，以及第三条中提出的‘着力节约保护水资源’。我们在自己的园区已经成功打造了一套污水负排放治理体系，即我们向社会排放的水，比进来的自来水更干净。”上海开能环保(26.310,0.00,0.00%)设备股份有限公司市场总监韦嘉告诉《国际金融报》记者。

　　不过，该领域的投资将以长期投资为主，特别是在当下经济结构改革的历史大转型期。济南大学经济研究中心主任、教授张伟提醒《国际金融报》记者，“水污染治理是一个复杂的系统工程，牵涉到经济结构调整的大问题，所以对效果不能操之过急，需要一个较长的过程。”

　　尽管如此，多数环保企业对“水十条”还是十分看好。正如学者的分析，“水十条”出台的时机值得注意，一是在中央审议通过《加强生态文明建设的意见》后不久，二是在当前经济下行时期。前者表明迫切需要解决环境问题，后者表明可以借此推动经济转型发展，一箭双雕。
　　
　　打响三大融资战役

　　水污染治理，是一项公共利益产业，企业的逐利性，与服务的公共性，天然存在冲突。这也造成社会资本担忧进入该市场后，失去相应的话语权。如何平衡这对矛盾？《计划》提出了什么创新的办法

　　“水十条”资金需求巨大。据人民日报海外版报道，预计总需要投入4万亿到5万亿元，其中地方政府投入将达1.5万亿元。

　　也就是说，大约3万多亿的资金需要社会资本。那么如何保证社会资本的收益，以及他们在公共领域的话语权？

　　张伟告诉《国际金融报》记者，保证治理效果的第一步，就是保证市场的正当权益，“应该最大限度地发挥市场的作用，调动一切积极因素。把该放的权力，放到位。

　　对此，“水十条”提出了“三大融资战役”：金融与环保融合、开发经营权益捆绑、环境绩效合同服务。

　　当前，金融对环保工作助力不够，金融与环保融合不足，重要原因是排污企业和环保企业抵押担保手段缺乏，金融机构出于风险考虑，不愿进入环保领域。“水十条”提出，积极推动设立融资担保基金，推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保，将推进环保设备融资租赁业务，消除金融资本进入环保领域的融资担保障碍，撬动金融资本投入环保事业。

　　“开发经营权益捆绑”则更是一个创新。公益性项目一般很难吸引社会资本，因此“水十条”提出，采取授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大环保投入。水源地环境综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、河流生态修复等项目公益性强，难以产生直接经济收益。要撬动社会资本进入这些领域，必须让其有利可图，如通过与周边土地开发、林下经济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目组合开发，即可创新捆绑经营模式，引导社会资本投入。

　　“环境绩效合同服务”也是一个新尝试，这是指市场主体以合同方式，向政府提供环境综合服务，并以环境效果为基础收取服务费。“水十条”提出，采取环境绩效合同服务等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入，促进多元融资。这有利于建立基于绩效的政府环保支出方式，提升环境公共服务水平。此外，市场建议，还可以通过分期支付方式，降低财政一次性支出压力。

　　实际上，治水正是突出市场决定性作用的改革。《水污染防治行动计划》提出的明确方针就是“政府统筹、企业施治，市场驱动、公众参与”。按照《行动计划》规定，水污染防治的资金来源是统筹用好税收、价格、补偿、奖励等手段获得。

　　怎么保证政策执行

　　虽然通过“三大融资战役”或许能打通资本进入的障碍，但市场仍担心，改革所产生的5万亿市场会不会只是口号

　　政府推进改革的决心到底有多大？这些计划里真正落到实处的是哪些？又如何保证政策落到实处？拉来了投资，企业最担心这些问题。

　　“每条都是干货。”规划编制技术组组长、环保部环境规划院副院长吴舜泽给出了答案。

　　吴舜泽在国务院发布会上表示，“‘水十条’的每条、每款、每项都落实到具体的牵头部门或者参与部门。这在过去的文件中，尤其在国务院的文件中还是比较少见的，这就落实了责任主体。还有，比如规定2015年、2016年、2017年、2018年达到要求，也有一些条文专门说京津冀，有的说地级以上城市，有的说县级。这就是让它可操作、具体，每条都是可考核、可追责，可量化。每条都是干货。”

　　“‘水十条’首次对签订责任书和约谈省长进行了明确，这些考核手段威慑力极大，对保障‘水十条’行动落实极为关键。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

　　国务院与各省(区、市)人民政府签订水污染防治目标责任书，对未通过年度考核的省级人民政府及其相关部门有关负责人，还要进行约谈。对造成严重后果的领导干部，要记录在案，已经离任的也要终身追究责任。除此以外，“水十条”还提出将综合考虑水环境质量及达标情况等因素，国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省(区、市)水环境状况。

　　除了指标、权责明确，措施硬也是重要特征，吴舜泽说，“‘水十条’里面有很多含金量很高、对解决问题很管用的精准措施，体现了精准发力和稳准狠。包括对企业进行‘红黄牌’的管理、信息公开、严格执法等都是硬措施。”

　　让老百姓来评判，这也使治水攻坚战，成为行政改革的重要突破。“有一个重要环节，就是城镇黑臭水体治理的好和坏主要由老百姓来评判。”吴舜泽分析说，“‘水十条’专门有一条谈城市黑臭水体的治理，实际上它是一个漫长的治理过程，所以我们要求各个地方政府做好排查，摸清城市黑臭水体的现状，然后提出一些治理的方案。向老百姓公布治理对象、治理进程、治理效果，然后我们有评判、考核、责任追究机制，强力推进城镇黑臭水体治理的具体工作。”

　　但治水必然触碰许多人的利益。吴舜泽解释称，“‘水十条’最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署，体现以水质改善为核心的系统治理思路。我认为，这种系统性、多要素的部署，同时也带来了如何部门协调、制度协同、举措联动，持续有效推进水环境质量改善的难题，这可能也是将来实施过程中最大的问题。”

　　怎么解决？“系统问题，就要用系统方法去解决。在实施过程中最关键的是，各级政府要发挥统领作用，以环境质量改善为核心，时时处处坚持系统思维，将各方力量拧成一股绳。要严格落实质量倒逼机制，一区一策。切忌把行动搞成‘盲动’，最大程度地提高环境治理的针对性、有效性。”吴舜泽解释。

　　吴舜泽所指的“运用系统思维，切忌把行动搞成‘盲动’”，正是解决以往地方项目盲目上马，导致政府、社会资源浪费的问题。“水十条”贯穿着全面统筹的系统思维，有内在逻辑关系，这是‘水十条’的灵魂。只要扎扎实实地按照‘水十条’实施下去，就一定能克服困难实现部门协调、制度协同、举措联动。”吴舜泽表示有信心。他是享受国务院特殊津贴专家，牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制工作。

　　具体怎么系统思维、怎么统筹？作为千年基业的治水工程，系统地调用一切要素，可以主要从统筹六个方向来解决，而这又是利益分配的主要焦点。“一是在战略决策上自上而下统筹，从问题出发、从目标出发，步调一致、方向一致。二是从山顶到海洋对各类水体的统筹，对饮用水、地下水、以重点流域为核心的地表水、近岸海域、城市水体、湿地等水体都要明确差异化的措施和要求，推进水体系统保护。三是工程措施与非工程措施的统筹，尤其强调科技、市场等非工程措施的应用。四是点源与非点源防控统筹，全面防控工业、城镇生活、农业、船舶交通等污染源。五是行动主体的统筹，落实政府、企业、公众责任，明确政府各相关部门分工，构建全民行动格局，形成水污染防治强大合力。”吴舜泽解释。

　　而“执行的落地性”，正是吴舜泽说规划从最一开始就时时处处强调的：“创新不是目的，而是解决问题的思路：坚持问题导向，力争突破瓶颈，强调实、硬、管用，并最终呈现出改革创新的结果。”

　　谁污染谁付钱

　　改革的经济手段中，最核心的可能就是如何定价。水，到底该付多少钱

　　“水十条”明确提出加快水价改革。县级及以上城市应于2015年底前，全面实行居民阶梯水价制度，具备条件的建制镇也要积极推进。2020年底前要全面实行非居民用水超定额、超计划累计加价制度。“谁污染谁付钱”将得以在价格上越来越充分体现。

　　吴舜泽表示，水价改革对老百姓的影响不会太大，尤其它是阶梯水价，而对于高消费或者是超量的部分会加重价格收费的权重。

　　目前水价的很大部分仍由政府买单。尽管价格普涨，但一些城市表示涨价后的价格依然低于成本价。与此同时，作为水价组成部分的水资源费，不少城市目前收取的标准低于国家发改委的标准。“如果一些北方城市严格按照国家标准征收水资源费，每立方米水价还会提高至少两元。”一位水资源专家说。

　　而“建立资源环境税费体系，正是推进水污染防治工作的基础。”吴舜泽在国务院的新闻发布会上表示，“因为他产生污染，就应该负担相应的费用。”

　　因此，随着水资源紧缺程度加剧，水务产品或服务价格还有上涨的趋势。清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，由于近年来中国供水成本、污水处理需求、污泥处置成本都在增加，再加上中国资源型产品价格改革、国有供排水企业改革的要求，使得国内水价上涨。北京市发展改革委委员李素芳此前表示，水价改革符合资源性价格产品的价格改革要求，未来将加快反映市场供求、资源需求程度、生态环境成本的价格改革。

　　其中，企业既要赚钱，又要保证公共利益，如何平衡？长期以来争议不断，尤其是当一些城市的水务公司在A股上市。南昌市节水办副主任卓鸿飞说：“现在民众对水价上涨怀有抵触情绪的重要原因，就是供水成本不透明，水价形成机制不完善，往往没有经过充分听证。水价中又包含了水资源费和污水处理费等，这些钱也由供水公司收取，其用途却不公开，自然会让人认为是进了他们的口袋。”他建议，对于调价后的收入应加强监管，明确企业不得擅自分配使用调价收入。

　　吴舜泽表示，后续还需要出台一系列的制度，让每个企业、每个部门包括地方政府都能够在水市场里面找到自己应该办的事情。

 

 

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