央企境外资产利润超4.3万亿 分类监管亟待细化

　　两会期间，全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜向媒体透露，很大部分的央企境外资产，基本上从未进行过审计。一席话，将央企境外资产的监管问题推至风口浪尖。

　　国有企业投资项目的资金来源是公款，公款的管理必须要进行预算程序。从预算法的角度来讲，新修改的预算法将全口径预算作为预算的基本原则，这就要求政府的所有收支全部纳入统一管理。目前，国有企业在国家的财政管理上是一个比较明显的薄弱环节，因为中央部门和单位全资或控股企业尚未全部纳入国有资本经营预算。随着国家财政反腐工作的逐渐深入，对国有企业业务控制与财务控制并重，逐渐走进了议事日程。

　　3月17日，国资委发布公告称，国有重点大型企业监事会将对集中重点检查项目、境外国有资产检查项目进行服务采购招标。原本一项历年的常规举动，却因此前“央企的境外资产处于监管真空”言论受到空前的关注。

　　央企境外资产真的游离于审计之外吗？国资委对央企境外资产的监管究竟做了哪些工作？企业观察报记者对此采访了央企高管、国资委专职监事以及业内专家等权威人士，详细解读央企境外资产监管十年探索路。
　　
　　境外国资监管始于十年前

　　“其实，从国资委成立开始，在对央企进行整合的同时，国资委对境外资产也同步进行了分类监管，并逐步制定了一系列针对境外资产、境外产权、境外投资等方面的管理办法，给‘走出去’企业规定了一些具体的监管措施。”国家行政学院研究员张春晓告诉企业观察报记者。

　　早在2005年，中航油新加坡公司巨亏事件结束以后，国资委就对境外国有资产监管开始了调研工作。彼时，考虑到境外情况比较复杂，涉及全球很多国家，政治经济环境各不相同，国资委与相关部门组成联合调研组，一方面对国有企业的境外管理体制进行调研，摸清国企对境外企业的管理情况；另一方面分赴国企境外资产比较集中的国家和地区，了解海外经营情况、管理体制以及与境内体制的对接情况，外派人员的管理、待遇及诉求，驻在国的政治、经济、法律、投资、税收规定等各方面情况。

　　2006年9月8日，国资委、商务部等六部委正式实施《关于外国投资者并购境内企业的规定》，后改为2009年6号令。

　　2011年，《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》(简称《境外资产监管办法》)出台，这被看做是国资委加强境外监管的标志性事件。时任国务院国资委财务监督与考核评价局局长、现任国资委总会计师的沈莹接受媒体采访时表示：“《境外资产监管办法》首次提出落实管理责任、严控重大事项、规范特殊业务和推动企业管理，这正是为了推动境外业务规范运作，推动央企建立和完善境外业务的统一监督管理体系，提升国际化经营水平。”

　　据企业观察报记者了解，“调研时间长，覆盖面宽、起草难度大”的《境外资产监管办法》，突破了好几个“第一个”。如，第一次分别明确了国资委、中央企业(含集团总部和境内投资单位)、境外企业三个层面的职责，并强调集团总部对全集团境外国有资产履行监督管理职责；第一次明确由中央企业监管境外企业资金账号，中央企业实行资金集中管理和资金全面预算管理，集团对境外企业资金进行监控，境外企业开设资金账号报集团批准等。

　　与《境外资产监管办法》同时颁布实施的另一个文件则是《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(简称《境外产权管理办法》)。

　　据国务院国资委产权局人士介绍，《境外产权管理办法》的出台也极其不易。国资委利用离岸公司红筹上市情况调查、多次境外考察和调研、多次境内专题研讨，历时7年研究起草该办法，并15易其稿，才最终形成《境外产权管理办法》。

　　2012年5月1日，国务院国资委又颁布了《中央企业境外投资监督管理暂行办法》(以下简称《境外投资监管办法》)。

　　《境外投资监管办法》与2011年发布的两个办法一起，构成了国资委对中央企业境外国有资产监督管理的制度体系。

　　央企境外资产利润超千亿

　　“说4.4万亿海外资产游离于审计之外，确实以偏概全了。以我们企业为例，每年除了常规的结算审计，还会加强专业管理。毕竟涉及境外，两地的会计准则等可能会有差异，我们集团会派去更多、更专业的团队。可以说，我们对境外企业的监管超过了境内企业。”一家商贸央企的高管向记者透露，去年，集团因为在审批过程中发现存在较大风险，叫停了其香港分公司上百亿的投资项目。

　　中建总公司一位高管告诉企业观察报记者，作为最早从事国际工程承包的承包商，中建总公司对境外资产、产权、投资等，早就形成了一套行之有效的监管办法，针对不同的区域、不同的项目，实施不同的监管细则并落到实处。据该高管介绍，央企一般都有专门管理海外市场的相关机构或部门，对海外企业或海外重大投资项目进行专项管理。例如对合并报表的审计，除了企业自身，还有第三方机构审计。

　　据企业观察报记者了解，近两年，国有重点大型企业监事会年度工作会上，相关负责人都会对境外资产检查情况作专门报告，探索国有企业“内外共治”监督机制，以及境外国有资产监督检查方法的课题研究成果。

　　2014年底召开的央企负责人会议上，国务院国资委主任张毅表示，2014年中央企业境外经营单位资产总额、营业收入和利润占比分别达到12.5%、18.7%和10.6%。

　　据国资委一位专职监事透露，央企境外资产虽然没有境内资产规模大，但是利润贡献并不比境内资产差。这几年央企境外利润总额超过千亿元。

　　境外资产监管难题多多

　　“海外企业规模扩大，投资项目增多，产业链条延伸，通过国有资产监管，制定的办法更加具体。”张春晓认为，这些管理办法提高了海外国有资产的运行效率，也降低了国有资产的流失风险，比较有效地实现了国有资产的保值增值。但是与国内的国有资产监管相比，仍存一定差距。由于区域不同，文化特点、政治背景、法制环境各不相同，海外各种不可预测的情况时有发生。所以，一种监管方法不可能适应在不同国家的企业监管。

　　“无论是信息的获取还是监管的渠道，境外资产的管理都要比国内复杂得多。”国资委研究中心许保利向企业观察报记者表示，仅通过合并报表的监管远远不够。但如果真正深入到每一个国家和地区，无论是人力、物力，还是财力，显然无法满足现实需求。

　　另一个广受诟病的难题则是审批。以境外投资为例，一个重大投资项目，通常需要通过国资委、商务部、发改委等几个部门的审批。对此，多个央企高管感慨“境外投资不容易”。

　　去年12月，国资委研究中心主任楚序平在“国企改革：探索与前瞻”论坛上讲了这样一个事例。2005年，五矿公司向相关审批部门申请，以20多亿美元收购加拿大有色金属巨头诺兰达公司。但是，该部门的审批人员端坐在高楼深院，认为这个项目风险很大，可能亏损，没有批准。结果导致已经进入独家谈判阶段的收购失败。第二年，诺兰达公司的价值上升到50多亿美元。五矿公司因此痛失了一个跨越式发展的良机。对此，楚序平呼吁相关部门简政放权。

　　“如果没有实地考察就作出风险预判，显然很容易让企业错失投资良机。但是，如果每一个企业、每一个项目都需要各个部委监管到位，则牵涉到资金、人力等多个成本问题。”上述商贸央企高管由此总结，“境外资产有太多复杂的因素。管好了，绝非国资委一家之功；如果没管好，也不是国资委一家之过。”
　　
　　分类监管亟待细化

　　新一轮的国企改革大幕早已开启。其中，一个重要的核心就是强化监管。如何进一步强化对走出去的国有企业的监管，是目前国资监管的一个重要任务。针对央企境外资产监管难题，张春晓认为，应该分别从资产、人、制度等方面进行监管细化。

　　首先，需要对境外企业进行分类管理。此前，关于央企功能界定分类方案的初步意见已经形成。按照方案，央企将被分为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，且不同类型的央企未来的改革方向也各有重点。

　　张春晓认为，对走出去的企业同样需要进行有效分类。应该根据不同行业、不同类别的企业，制定不同的监管细节。同时，根据“走出去”国家的法律特点、文化特点，制定更有针对性的监管措施，给出更加具体的实施细则。

　　其次，要强化对人的监督。要让纪委、监察、审计、监事会等各自的功能与“走出去”企业的产业链条匹配起来，和“走出去”人员匹配起来。尽快从制度规范特别是从“走出去”企业立法的角度去思考。进一步完善已有管理办法，从法制层面对走出去的企业进行更加规范化的监督和管理。此外，还要充分利用现在的互联网技术，借用信息化网络来监管。

　　许保利认为，国外也不乏大量“走出去”企业，中国可以学习国外优秀的监督模式，如监事会制度。借鉴国外优秀的监事会制度，完善对央企境外资产的监管。

　　针对境外审批难题，有央企高管呼吁，应给企业松绑，进一步简政放权。

　　“简政放权不是不审批，而是要集中审批。把报批过程中的无用功取消，由一个专门的机构实行综合审批监管。”张春晓建议。

　　规范海外经营的法律亟须制定

　　从法律规制的层面来看，规范央企境外资产的相关法律制度，仅仅是2011年国资委颁布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，以及2012年出台的《中央企业境外投资管理暂行办法》。

　　也就是说，在全国人大及其常委会制定的法律层级方面，对于央企境外国资管理还没有做出规范要求，也正因为如此，国资委出台的几个法律文件，在实际执行中，效果并不明显。

　　在这个意义上，我国急需由全国人大及其常委会制定和完善相关法律，在法律层级上规范央企的海外经营行为，建立健全境外企业的财务审计监管制度，在境外国有资产的经营、预算、交易、转移和处置等方面进行专门的跟踪管理，对央企的境外资产，实施全面的预算管理制度、会计核算制度、财务信息报告制度。

　　通过财务手段加强对国有企业资金运营的控制,通过审计监督，保证央企会计资料的真实性和完整性，并加强审计跟踪督办,确保审计效果。
　　
　　关键是健全国有企业预算制度

　　相关法律的完善，才能让境外国有企业及其相关决策者严格依据程序投资、调度和使用资金、处置资产。只有装上了“法律锁”，不正当交易转移利润的现象才会有所收敛，相关负责人也不能再擅自进行重大事项决策，避免某种盲目决策而致使国有资产的流失。

　　应该注意的是，我国现在的预算审查制度，财政一审、政府二审、党委三审、人大终审，都没有一个环节能够详细审查到国有企业的投资预算。

　　正是在这个意义上，对国有企业的境外资产进行审计摸底，仅仅是规范央企海外经营行为的开始。健全国有企业的预算管理制度，使其遵循法定的预算程序，并建立财务报告制度，将国有企业与政府相关的活动，须在政府财务报告中进行充分披露，才能使国有资产的境外运营情况，也能暴露在阳光下，实现公款的安全。

　　更为重要的，是要落实问责制度。对于因为决策失误，以及故意或者过失导致国有资产流失的相关负责人，必须要承担相应的民事责任、行政责任乃至刑事责任，唯有如此，才能使得相关法律法规落到实处，从而防范国有资产的流失和相关人员的腐败。

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