交通部力挺公路收费模式 期待全民付税入法

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　　广受诟病的高速公路收费方式或将改变。昨日（12月24日），交通部网站发布了交通部规划研究院战略与政策研究所所长徐丽的文章，对我国高速公路收费制度进行了剖析。

　　徐丽认为，过去30年，中国特色公路收费政策功不可没。未来30年，需要创新投融资和收费政策以确保发展的可持续性。她在文中提出，重新定位公路收费政策，将“在公路网中，高速公路以用路者付费为主为原则，筹集建设、改造、维护的成本；其他公路以全民付税为原则，筹集建设、改造、维护的成本”并写入《公路法》，使公路资金筹集以及主要来源方式得到法律的保障。

　　《每日经济新闻》记者获悉，我国现行的制度是借助通行费为高速公路的建设和养护筹集资金，并作为抵押从银行筹集大量贷款。徐丽表示，与中国不同的是，美国选择燃油税等专项税为主的融资方式，这主要是基于其已经处于汽车进入家庭时代，几乎每个人都可以从修建全国性的高速公路网中直接受益。

　　“高速公路用路者在使用时全额分摊建设和养护费用，才能与同样由用路者全额分摊使用费用的铁路及航空产生运输公平竞争，从而促进各种方式的合理配置。若其中的某一种运输方式含有大量补贴而降低了使用成本，则会导致资源错配。”徐丽称。

　　按照徐的观点，中国可以借鉴美国方式，在公路收费政策中引入付税的方式，高速公路以“用路者付费为主”为原则，筹集建设、改造、维护的成本，其他公路以“全民付税”为原则。

　　“全民付税”的实行离不开法律支持，而公路“全民付税”入法也是徐丽所建议的改革方向。对比中国和美国两种公路收费模式，中国利用收费公路政策建成了庞大的公路基础设施网络，但是维护这一网络需要巨额资金，而美国利用燃油税用于公路维护的费用也一直增加，仍然不能避免公路老化。

　　所以，徐丽认为，更应该对未来的公路资金政策有一个总体设计，收费政策应重新定位并尽快修订相关法律法规，以确保未来30年的可持续。她表示，近期应加快修订和出台《收费公路管理条例》，重点突出政策目标、管理模式创新、加强运行监管、收费标准和期限制定机制、鼓励社会资本进入等方面。

　　徐丽建议，要结合事权体制改革，改进我国收费公路管理体制。借鉴日本、法国的高速公路运营管理和行业监管的经验，尽快形成区域内的“统一收费运营、收费交叉补贴、行业有效监管”的管理机制，提高监管水平、降低债务风险。

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　　全国收费公路亏损，是由两方面原因导致的。原因之一是收入增长比支出增长慢，这反映了建设的速度快于交通量的增长，或者说供给的增长快于需求。高速公路是收费公路的主要组成部分，近年建设速度很快，自2010年以来，每年新增里程都在1万公里上下，而之前10年只是每年5000公里上下。建设速度快，债务增长就快，从2010年到2013年，高速公路债务余额由19136亿元增加到31286亿元，增长63.5%。相应地，支出增长也非常快，全国收费公路2013年的支出较2010年增长了52.6%，而收入仅增长了27.7%。2010年时收费公路是盈利的，但由于收支增长的不平衡，随后几年都是亏损。这种状况表明，全国高速公路已经相对过剩了(同时还有一些高速公路经常性地拥堵)。

　　原因之二是利息支出和管理支出太多。偿还债务利息的支出大于偿还债务本金的支出，分别为1707亿元和1440亿元；运营管理支出大于养护经费支出，分别为457亿元和390亿元。我们可以将偿还本金和养护经费看作是收费公路的固有成本，而偿还利息和管理费用看作是附属成本，后者因公路建设及运营的方式不同而不同，前者则不因方式变化而变化。也就是说，附属成本并不是必要的。非必要的成本高于必要的成本，收费公路当然难免亏损。

　　这两方面的原因，很大程度上都是由收费公路模式导致的。首先，收费模式直接导致了管理费用高。要收费，必须有收费人员和管理人员，以及办公设施和公司实体。由此又产生了税费支出(2013年为214亿元)。如果没有管理费用和税费支出，2013年收费公路并不亏损。

　　其次，收费模式是造成高速公路相对过剩的重要原因。要想富，先修路，公路建设承担着引领地区经济发展的重任，地方政府当然愿意多修路，但在收费公路模式下，修路的主要成本却并不由他们承担，这就产生了外部性，地方政府推动公路建设的成本和收益并不对等。收费公路模式的理论基础是“用路者付费”，但外部性使这个理论不能成立。外部性使供给的增长快于需求，即使需求和资金都不支持修那么多路，地方也会通过借债把路先修起来。这些年，收费公路的发展主要靠借债，债务性资金投入已占累计建设投资总额的69%。于是，全国收费公路车辆通行费收入中，用于偿还债务本息的比例从2010年的60.62%上升到2013年的86.2%。

　　第三，如此重的负债又导致还债期拉长，利息支出增加，超过偿还本金的支出。进一步的后果是在收费期限满之后，债务还没有还完，于是地方政府延长收费期限，引得民怨沸腾。

　　由此可见，收费公路模式的弊端很多，应该逐步改变。这些年，收费的一级公路、二级公路越来越少，而免费的高速公路越来越多(2013年已达4000公里，而2010年时只有几百公里)，这可以作为改变收费公路模式的探索。