发改委正制定多个PPP细则 确保民资有合理回报

　　民营企业投资政府项目如何赚钱，将有细文。

　　12月8日，发展改革委投资司巡视员欧鸿在接受中国政府网专访时指出，目前国家发改委正在会同有关部门，制定多个涉及政府和社会资本合作（PPP）模式细则。

　　这包括制定推行环境污染第三方治理的意见、制定鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见和试点方案，以及修订完善电信业务分类目录等，鼓励社会资本参与到市政基础设施、公共服务，以及水利、资源环境和生态保护等多个领域。

　　制定相关的细则和修改相应的文件显然很有必要。

　　以电信为例，欧鸿指出，“目前电信行业现行的法律法规还存在一些不适应鼓励民间资本进入的规定，宽带接入业务仍按照基础电信业务管理，对经营者存在国有股份比例的要求。”。

　　此前11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）下发。该文提出，在生态、水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等领域，鼓励社会资本特别是民间资本参与投资。

　　国家发改委近期也印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称PPP指导意见），提出开展政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力。

　　上述PPP指导意见提出，PPP可以采取经营性、准经营性和非经营性项目3类。对前两个项目，要采取特许经营，以及政府补贴等方式。对于非经营性项目，可以采取政府购买服务的办法来推进，确保社会资本有合理的回报。

　　中国社会科学院民营经济研究中心主任刘迎秋认为，过去支持民间投资的新旧36条都出台了，但是因为体制问题，未很好落地。“下一步政策需要打破垄断，和利益集团的壁垒。”

　　发改委多个PPP细则正在制定

　　国家发改委投资司巡视员欧鸿透露，目前国家发改委正在会同相关部门，制定相应具体的涉及民间资本和政府合作一些领域投资的措施。

　　其中，国家发改委会同有关部门正在制定推行环境污染第三方治理的意见，将进一步完善吸引和扩大社会资本投入环境治理的市场机制。

　　在水利领域，《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》及试点工作方案正在制定，该意见将进一步细化落实，加强项目示范带动，着力解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题，调动其参与水利项目建设和管理的积极性，争取尽快取得实质性进展和成效。

　　在电信领域，将推动有关部门加快修订完善电信业务分类目录，为民间资本进入创造良好条件。

　　此外国家发改委将进一步完善新能源投融资体制，鼓励社会资本加大新能源领域投资，并会同有关金融机构进一步解决分布式光伏项目融资难等问题。

　　在电网领域，也将陆续出台相关政策，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，使智能电网进入良性、快速发展的轨道。

　　这些细化的措施意义重大。

　　中国投资学会副会长刘慧勇指出，很多领域目前民营企业未参与建设，并不是不愿意，而是在定价等问题上，还拿不准。

　　因为，作为非市场竞争产品，当价格定得较高时，老百姓会有意见，但价格定得低，甚至定得较高时，企业也不一定有较大盈利。

　　“这就涉及到了对于包括人工、材料等成本的价格预估问题。一旦不能精准商定，民营企业会面临吃亏的局面。因此他们并不轻易参与建设。”他说。

　　此前一些领域投资总的政策已经出文。比如7月底发《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》发布，提出“支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发”。

　　不过，到底如何将铁路沿线土地开发，仍待细则。铁路行业专家张江宇告诉记者，民企暂时能投资合作的是车站，车站附近的土地开发，则还要等配套文件。

　　确保社会资本有合理投资回报

　　目前民资所以对很多领域并不看好，主要因为很多领域难以挣钱。

　　比较容易挣钱的领域，比如污水处理等，早已可以由民企全资投产，通过水费的方式获得回报。但是也有很多领域，盈利比较难，还有的则涉及到民间资本不能控股的问题。

　　比如铁路领域，一些重要铁路社会资本难以获得控股权。在电信领域，目前也只是鼓励民间资本参股投资基础电信市场。在核电领域，民资也不能控股。

　　而根据PPP指导意见，经营性项目，可以通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目，对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

　　非经营性项目，主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。这些均是要为投资者获得合理回报。

　　21世纪经济报道记者获悉，今年来很多领域投资市场化程度正在提高。

　　比如像防洪水库，过去主要用于防洪，同时也可以做些养殖或旅游，没有作为城市供水的功能。但是近年来，因为很多防洪水库，开始用于城市供水，旅游、养殖等功能弱化。

　　中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶告诉记者，防洪水库用于城市供水后，这部分的收益，可以作投资水库的回报。“日本的情况就是这样，所以即使是公益性项目，也有一些环节是可以市场化的。”

　　此前像北京地铁四号线，有香港地铁以及华远房地产参与部分投资，上述线路目前还未盈利。但是有一些城市，比如南京、上海、广州有多条地铁线盈利，香港地铁也是盈利的。

　　对此中国投资学会副会长刘慧勇指出，公益性项目定价的确是个大问题。将来可能PPP也可采用新的模式，比如铁路由国家出资建设，将使用权“出租”给企业，比如跑长途运输线的公司。

　　他建议，要进一步形成合理的调价机制。在考虑价格变动的情况下，约定利润率、折旧率、折旧方法等问题，不一定要约定价格，防止价格变动后，出现的问题。“总体上，要使民营企业达到保本微利高回报的目标。”

　　PPP项目的监管主要分两个阶段，一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)。准入监管的目的，在于剔除不能实现物有所值(ValueforMoney，VfM)的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率;绩效监管的目的，在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。

　　上述两个阶段的监管是从政府管理PPP项目的角度出发的。此外，由于PPP合同(特许经营协议)尚有行政合同或民事合同的争议，不管最终对其定性如何，政府在特许经营协议中具有特权，相对主体即私营部门(投资者和放贷方等，在我国含央企/国企，下同)处于劣势地位，需要明确的合同救济规则和信用约束机制对政府特权进行规制，以保证公平。

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