煤炭资源税改方案解读 有哪些难题尚待破解？

　　财政部、国家税务总局日前发出《关于实施煤炭资源税改革的通知》。根据该通知，我国煤炭资源税从12月1日起，将由从量计征改为从价计征，同时清理相关收费基金。煤炭资源税率幅度为2%~10%，具体适用税率由省、自治区、直辖市政府拟定。

　　同时调整的还有原油、天然气等资源税政策。原油、天然气矿产资源补偿费费率12月1日起降为零，相应将资源税适用税率由5%提高至6%。

　　煤炭资源税改革是深化财税体制改革的“排头兵”。今年6月30日中共中央政治局召开的工作会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，要求2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务。财政部部长楼继伟解读此次改革重点锁定六大税种，其中就包括资源税。

　　今年9月29日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，决定实施煤炭资源税改革，推进清费立税、减轻企业负担，这是深化财税体制改革的重要内容和既定任务。

　　事实上，早在2011年，石油和天然气等资源的税收改革已经开始，由原来的从量计征改为从价计征。煤炭在我国一次性能源消费中的占比超过70%，由于煤炭定价对于产业和整个实体经济的影响更为明显，不同于石油价格与国际接轨和天然气统一定价，因此煤炭资源税改革在各方利益的博弈中迟迟未能展开。

　　煤炭资源税的改革亮点

　　资源税是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。一般向开采自然资源的单位或个人征收。如我国宪法规定的城市土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人征税。

　　北大法学院教授、国家税务总局行政复议委员会委员刘剑文认为，此次资源税改革的目的是为了使资源税征收更合理，更好地调节企业结构、产业结构以及国家经济结构，使企业的税负更加透明。

　　提到此次改革的亮点，刘剑文告诉中国青年报记者，一是将煤炭资源税由从量计征改为从价计征；二是将“立税”与“清费”结合在一起。

　　与现行的从量计征相比，从价计征从资源品价格变动出发，可以反映资源的内部稀缺性以及生产过程中的外部因素，体现税收与资源的直接关系。“资源税的改革正当时，实现了资源与价格的挂钩，有利于调节煤炭的过度浪费，也可以保证国家的财政收入。”刘剑文说。

　　“过去，煤炭企业除了缴纳资源税以外，还要上交很多收费和基金，这其中很多是不透明的。这次改革把隐性收费改成显性收费，能真实反映煤炭企业资源税负的情况。”刘剑文表示，取消基金实际上是在给企业减负，过去地方政府很多附带的收费让企业有苦难言，“清费”之后，企业的管理成本会降低，感受也不一样。

　　李克强在国务院常务会议上表示，各地在推进资源税改革过程中必须把握一个关键点：改革绝不能让企业增负，而要为税费比例逐步合理奠定基础。“清费”的重要目的是确保资源税改革“不增加企业负担”。

　　以山西为例，煤炭矿产资源补偿费1%，煤炭征收价格调节基金1.5%，煤炭可持续发展基金23元/吨起、环境治理保证金10元/吨、转产发展基金5元/吨等，若能将这些费用和基金清理，将合计减免费用50元/吨左右。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，这次改革的亮点之一是强调“税负不增加，负担重的企业还要适当降低负担”；另外，这次改革提高了地方的建议权，在2%~10%的范围内，适用税率由省、自治区、直辖市人民政府拟定。“最终的改革效果如何还要看税率是怎么确定的。这一过程要根据地方政府和企业的具体情况综合考虑，这才是最重要的。”杨志勇说。

　　煤炭资源税“牵一发而动全身”

　　我国资源税开征于1984年，对原油、天然气、煤炭等先行开征。从1994年1月1日起，资源税开始实行从量定额征收。自此，资源税开始了走走停停的十余年改革，直到2013年十八届三中全会再次将资源税推向前台，并且首次以最高层级的文件形式将其写入改革计划。其中强调，要加快资源税改革；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。同时，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

　　目前，中国煤炭行业仍处在价格不振、利润下滑的低谷。据煤炭工业协会数据，截至2014年8月底，全社会煤炭库存已持续33个月在3亿吨以上，煤炭价格则较2008年7月的历史高点下降了35%以上。

　　近期的煤炭价格下行，被认为为资源税改革提供了契机。“最近3年，煤炭的价格急剧下降，在这个时机下，调整资源税改革是非常有利的。能很好地发挥税收对资源的调节作用，能促进节能减排和经济结构的调整。”刘剑文告诉中国青年报记者。

　　在杨志勇看来，在煤炭企业收入下降的情况下推出资源税改革，更要避免加重企业负担，“这些年，资源税的趋势是提高税负，现在改革，是因为煤炭资源税‘拖了后腿’，石油和天然气的资源税改革早在2011年就开始了”。

　　根据媒体报道，按照现行的从量计征，焦煤每吨征收的范围大致是8~20元，其他煤炭每吨大致是0.3~5元。目前全国煤炭平均每吨3元左右，一旦改为从价计征，即便是采用2%的税率下限，按照200元/吨的价格，每吨也要征收4元左右，部分企业的税负有一定程度的增加。

　　刘剑文表示，按照十八届三中全会“稳定税负”的要求，有些企业的负担可能会略有增加，但不会太多，有些企业可能会有所减少。最终的变化肯定会落实到个人，转嫁到消费者身上，但是过程都是公开透明的。

　　除了对企业和个人的影响，煤炭资源税改革也与煤炭进出口密不可分。我国煤炭有很大一部分依赖进口，若进口比国内的价格低，就会影响国内煤企。“这次改革是联动的，提高进口煤炭的税率有利于国内煤炭企业的发展。就像汽车一样，进口汽车的价格太低，就会对国产汽车造成冲击和影响。如果把进口汽车的关税提高，国内的汽车销售就会更好一些。”刘剑文说道。

　　目前，国内焦炭出口形势也在加快恢复当中。海关总署的统计显示，9月我国出口焦炭69万吨，较上月增加3万吨；1~9月我国累计出口焦炭578万吨，同比增长112.5%。

　　冬天将至，煤价会不会因改革而上升呢？“对煤炭的价格会有影响，可能价格会有适当的提高，当然也会考虑整个社会和市场的承受力。”刘剑文预测。

　　有哪些难题尚待破解

　　杨志勇说，这次改革的难点在于提高税负，企业可能会“受不了”。如何保证煤炭企业不会因为征税方式的改变、税率的调节增加负担。这就不得不依靠清费。“之前资源税税负低，但基金要比资源税收得多，企业的负担重。”

　　繁杂且沉重的收费和基金一直是煤炭资源税改革的难点。统计显示，目前全国18个税种里，涉及煤炭企业缴纳的税种有16项。中国煤炭工业协会的估算显示，煤炭企业各种税费的负担占销售收入的21.03%，各种行政性收费的负担占到14.01%，合计35.04%。

　　据媒体报道，2013年中央财经大学中国煤炭经济研究院发布的报告统计，目前中国涉煤的税费不少于109项，其中政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43%。

　　“‘费’涉及地方政府的利益问题，肯定是改革的难点。此外，资源税是共享税，中央和地方分配的比例问题也是利益博弈之处。资源税表面看起来是税种的改革，但它是资源配置中很重要的一个方面，它的变化会引起连锁反应。因为煤炭是工业中很重要的原料成本，所以它的调整会引起一系列的问题。最终也会转嫁到老百姓身上。”刘剑文总结了改革的难点。

　　除了当前面临的困难以外，资源税的改革也并未完全到位，刘剑文强调，按照十八届三中全会的《决定》，资源税征收的范围应该有所调整。《决定》要求，“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。“森林、草原、水资源这些都要纳入资源税的征收范围。这是未来需要做的工作”。

　　除以行政主导的层面以外，还需要落实税收法定原则。“要将资源税的改革上升到法律层面，进行系统的立法，要充分考虑对经济、社会、企业的影响，做到制度化、规范化和程序化。”刘剑文说。

　　煤炭资源税改革是深化财税体制改革的重要内容和既定任务。以此为契机，新一轮资源税制改革的大幕依然拉开。财政部财科所此前的一份报告曾建议，到2015年末，资源税的从价计征改革扩展至其他矿产资源；2016年到2017年，将资源税征税范围扩大至水、森林等资源。但杨志勇也表示，当前整个宏观形势特别微妙，不能期望税改能解决所有问题，还需采取综合政策措施。

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