财政部力推PPP项目示范:投资需求达42万亿

　　8月份经济数据发布后，财政部部长楼继伟在G20会议上的表态广受关注。他在会上提出，“中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完全依赖公共财政资金进行大规模投资。”接着，他着重介绍了中国财政部在基础设施建设等领域正在为推动PPP模式所做的工作。

 

　　会议结束2天之后，9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称通知），称将在全国范围开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式项目示范。这是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。

 

　　通知表示，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

 

　　不到十天前，李克强在其主持召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，也专门提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式，其一为发行债券；其二要“创新方式吸引民间资本投资经营”。并且提出，城镇化建设的“定向调控”的重要内容之一。

 

　　北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，该通知表明财政部对于PPP的想法已经比较清晰，对地方政府尤其是财政支持PPP是一个政策性依据。

 

　　“根据通知，中央和地方都会有资金进入到PPP项目。并且要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。这就解决了社会资本的一个担心，以前预算一年一做，而PPP动辄30年合同，无法保证明年财政会不会给钱。”金永祥说。

 

　　清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清接受21世纪经济报道记者采访时表示，作为PPP规章，该通知符合发改委正在主导起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（PPP法）的所有要点，但未涉及PPP项目立项审批等各个流程和具体做法，操作性较低。

 

　　王守清坦言，项目审批关乎权力划分，但这个行政问题却被各相关部门回避了。“PPP在中国已经做了二三十年了，去年财政部从政府角度开始力推。但实际上，按行政职权划分，PPP项目如果不涉及财政，财政部门也无权管辖。”他说。

 

　　金永祥也认为，PPP项目会涉及发改委、住建部、交通部、水利部等很多部门，而这个通知仅仅是财政部一家所发，无从得知其他部门的意见。

 

　　不过，通知却要求，省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作的相关职责。这可能意味着，各省财政部门可能很快会设立相应的机构，力推PPP项目。这是国务院推出80个示范项目之后，吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域的又一次有力行动。

 

　　PPP模式在中国

 

　　通知明确了PPP的官方定义：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

 

　　这也是被国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式。

 

　　事实上，PPP在中国的实践可以追溯到上世纪80年代中期。早期项目包括深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。“这些项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。也是地方政府自发推进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。”金永祥说。

 

　　1994年是BOT试点项目的起点。当年，国家计委选择了5个BOT试点项目——广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。地方政府也推出了一些PPP项目。全国PPP涉及行业包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。

 

　　2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年推出“126号文”（《市政公用事业特许经营管理办法》），各地也陆续出台了相应的特许经营条例。

 

　　从2003年开始，各地的PPP项目大量上马。金永祥说，其中最多的是污水处理项目，此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是，因为项目规范性不够等原因，也出现了一些失败的案例。2007年的西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件，因为一些人的反对，西安自来水公司的PPP改革半途而废。

 

　　金永祥说，如果把央企在内的国企也视同为社会投资人。粗略估计，到2013年全国PPP项目有7000到8000个，但其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。在他看来，受“四万亿”刺激政策影响， 2009年成为PPP受冲击最严重的一年。

 

　　2010年和2012年，国务院先后出台“新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》）和实施细则，但因为各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在等原因，社会反响并不明显。

 

　　新一轮PPP推广

 

　　中国城镇化经过十几年高速发展，产生了诸多问题难题：土地财政饱受批评；地方债务超过20万亿元，还在快速增长；环境问题日益突出，治理需要大量资金。

 

　　财政部副部长王保安4月份在全国财政科研工作会议上表示，地方政府短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。

 

　　与此同时，中国城镇化还有很大上升空间。王保安此前曾表示，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。

 

　　财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康（微博）告诉21世纪经济报道记者， PPP可以减轻政府财政负担，调动民间资本、社会资金的巨大潜力。“PPP不光是融资机制的升级，更是管理模式、综合绩效的升级。各方带动各自优势资源，公众会从中受益。”

 

　　十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP业界和学界普遍认为，这为PPP的普及提供了理论基础。

 

　　此后，尽管PPP涉及多部委，财政部开始主导新一轮PPP推广。比较有名的是财政部长楼继伟此前在一次公开场合对PPP模式意义的评述：“推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”

 

　　9月21日，楼继伟也在二十国集团（G20）财长和央行行长会议上着力推介中国正在积极发展的PPP模式。

 

　　2013年年底以来，财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。

 

　　今年2月，国家发改委启动了PPP立法工作。今年5月，财政部成立了PPP工作领导小组。亚洲银行开始在哈尔滨和洛阳进行PPP技术指导。

 

　　5月，国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。地方政府也开始积极推介PPP项目。如浙江成立了PPP试点工作领导小组，湖南、河南、福建等开始研究筹备PPP项目。此后，全国各地纷纷推出本地的PPP示范、试点项目。

 

　　楼继伟在G20会议上介绍了中国采取的3方面措施，并表态： “中国政府将沿这一方向坚定不移地走下去，不断提高基础设施投资的规模和质量。”

 

　　财政部还将制定PPP操作指南和标准化合同文本

 

　　通知称，财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。

 

　　“在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。”通知称。

 

　　事实上，PPP学界和业界讨论比较多的一类问题是合同不完善，导致地方政府或者企业违约、钻空子，此外，PPP合同期太长也带来了很多变数。

 

　　国内首例引入民资进行基础设施建设的项目——1996年底通车的泉州刺桐大桥曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过，但后来却出现一些问题。

 

　　1993年当地政府财政资金比较紧张，晋江上既有大桥堵车问题严重，陈庆元联合当地民营企业，试水BOT运作，得到当地政府30年特许经营的许可。

 

　　刺桐大桥项目的负责方、泉州名流实业股份有限公司董事长陈庆元说，当年缺乏相关经验，能得到政府一纸批文已经不容易，跟政府没有什么实质性的协议。实际运行中，企业承担了绝大部分责任和风险。

 

　　例如，在刺桐大桥建成通车后，地方政府在晋江上开始修建其他大桥，免费通行的居多。陈庆元曾在2014年称，当年的投入资金，到现在还没有完全收回。

 

　　贾康说，由于没有形成规范合同文本，竞争分流分割，企业收益回报下降，但政府又不予回应，企业的权益也无法律保障。他坦言，刺桐大桥案例的一个后果是，福州的企业之后都没有积极性和政府合作了。

 

　　上海财经大学研究交通PPP的助理教授王茵告诉21世纪经济报道记者，PPP项目合同一签就二三十年，属于非完整性合同，变数很大，而且城镇化情况下，改变也会很大。

 

　　她建议可以签订中期合约，在需要的情况下可以对合同作出改变，以便更好的符合民众利益。