镇改市：五级城市体系现雏形 广东巨型镇有望改市

　　从城市化的进程来看，此前镇往往只能改为街道，但街道只是一个派出机构，很多经济强镇有几百平方公里，人口也非常多，街道显然管理不过来。如果将镇改为市，也是城镇化过程中的一大创新。在城市化的大潮下，不仅县改市、县改区有望加快推进，沿海部分发达镇也有望改市。这些经济总量高达上千亿元、人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况，改市或可解决其基层行政人员不足的问题。

　　粤浙酝酿镇改市

　　广东省住建厅网站公布了《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。同时向中央政府积极争取新型设市模式试点，将符合条件的镇按照城市要求合理配置资源和统筹规划建设，实行城市管理。

　　经过改革开放三十多年的高速发展，广东尤其是珠三角佛-山、东莞、中山等地镇域经济十分强大，部分乡镇的经济总量比中西部很多县甚至地市还大。以广东佛山市容桂镇为例，2013年，容桂规模以上工业产值达1414亿元，工商税收达到55.41亿元。现有各类企业及个体工商户超2万家，其中超亿元企业123家。居住的常住人口超过了50万。

　　不过，这些镇街目前的行政级别仅仅为正科级单位。例如容桂以前公务员编制不到80人，却要负担相当于一个县人口的公共服务，典型的“大脚穿小鞋”，为此容桂街道不得不长期以聘请“社工”的方式，解决基层行政人员不足的问题。同时，容桂街道又要为区内50万人口和上万家企业提供服务，但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。

　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授对《第一财经日报》分析，这些乡镇的人员配置严重不足、管理权限有限，已经不适应当地经济社会发展的需求。因此要么提升这些强镇的行政级别，要么采取强镇扩权举措，赋予这些强镇更高级别的社会管理权限。

　　为了改变这样的局面，2009年以来，广东佛山的顺德区试点简政强镇，将大部分事权向镇街下放，目前十个镇街均已获得县级管理权限，而南海区也同样启动强镇扩权，大部分市区的审批权限下放给镇。

　　此次，广东提出的将珠三角符合条件的巨型镇逐步升格为“镇级市”，赋予城市的管理权限，也正是强镇扩权的进一步深化。

　　广东省综合改革发展研究院副院长彭澎表示，把一些强镇改为市，赋予县级甚至部分市级管理权限，同时人员编制也有望增加，这样一来有利于社会管理和服务。另一方面，镇改为市，从规划发展上，就是一个城市管理的格局，有利于城镇化的进程。

　　彭澎称，从城市化的进程来看，此前镇往往只能改为街道，但街道只是一个派出机构，很多经济强镇有几百平方公里，人口也非常多，街道显然管理不过来。如果将镇改为市，也是城镇化过程中的一大创新。

　　不仅是广东，其他一些沿海发达省份也在筹划将一些经济强镇改为市。早在2010年2月，浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市，包括乐清柳市镇、苍南龙港镇等。

　　今年7月，国家发改委等11部委印发的“关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知”中，提及新型城镇化综合试点的五项任务，其中“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”引起外界广泛关注。

　　未来或现5级城市

　　如果镇级市得以设立，未来中国的城市体系中，将出现5个层级的城市。其中最高层级的是北京、上海、天津、重庆4个直辖市，这4个城市为正省级。

　　比直辖市级别稍低的是15个副省级城市，这些城市中，既有广州、南京、武汉、成都、西安、沈阳这些传统的大区中心，也包括了杭州、济南、哈尔滨、长春4个较为突出的省会城市，还包括深圳、厦门、宁波、青岛、大连这5个计划单列市。这15个城市的四套班子的一把手均为副省级。

　　也就是说，只有10个省会城市是副省级城市，其他省会城市虽然市委书记通常由副部级的省级常委兼任，但这是因为省会城市地位重要才进行的“高配”。至于其市委书记职务本身是正厅级，其任免权限亦在所在省委。

　　在副省级城市之外，其他地级市均为正厅级。与非副省级城市的省会城市一样，一些地级市由于地位比较重要，其一把手通常也由副省级的省级常委兼任，如江苏苏州、无锡，江西赣州，湖北宜昌、襄樊等。其中，苏州是我国经济总量最大的地级市，其经济总量在中国地级以上的市中位列第六。

　　通常而言，一个地级市会下辖若干个县级市或县区，但也有个别城市例外，如广东的中山和东莞，就没有县，而由市直管镇，减少了行政层级，大大增加了镇域发展活力。

　　在地级市之下，就是县级市了。上个世纪80年代和90年代初，在乡镇企业蓬勃发展的背景下，为了加快县域经济发展，东部的浙江、江苏、山东等地掀起了县改市的热潮，尤其是苏南等地几乎所有县都改成了市。在井喷期的1994年-1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。

　　县改为县级市，尽管行政级别仍然一样，但两者之间的差别却很大，由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。福建一位县级官员表示，县改为市，除了名字好听点、招商引资容易点外，更为重要的是建设发展中配置资源的经济社会管理权限大了不少，因此很多县都希望改为市。

　　在县级市之下，就是有望成立的镇级市。如果顺利实施，那么未来中国的城市将有5个级别，也就是从正省级的直辖市到正科级的镇级市。