三层面规范地方债 “全口径”预算成看点

　　作为一项大的工程，预算法修改备受瞩目。

　　地方债如何纳入规范化管理？预算法如何对转移支付作出新的约束？什么是全口径预算？诸多问题成为预算法修改的热门话题。

　　地方债“借、管、还”将得到规范

　　目前来看，“地方债总体规模并没有明显扩大，总体风险可控。”财政部部长楼继伟在日前举行的新闻发布会上说。

　　分析人士表示，地方债在推动地方经济发展过程中发挥了重要作用。在我国经济“新常态”下，防范地方债潜在风险需提上日程。同时，为更好地发挥地方债作用，为地方债筑起风险防波堤，还需要从制度建设入手，解决好“怎么借、怎么管、怎么还”三方面问题，推动财政阳光化进程。当前，我国正在试点地方债“自发自还”，并且正在向规范化迈进。

　　楼继伟表示，此次预算管理体制改革中，规范地方政府债务成为预算法修正的一项重要内容。此次把规范地方政府债务管理、防范化解财政风险单独作为一个部分，凸显了这个问题的重要性。

　　对于“怎么借”，楼继伟表示，通过建立发行地方政府债券的举债融资机制，赋予地方政府适度的举债权。

　　预算法修改还面临着“谁来管”的问题，究竟是接受地方人大监督，还是要接受上级行政和上级立法机关的监督？而只有确立了监督主体，当前地方债遇到的问题才会有解决的渠道。专家建议，需对地方政府债务实施分类管理和规模控制，使地方政府的债务分类纳入预算管理。

　　地方债最受关注的是“谁来还”的问题，即到底是政府还是企业还款？业内人士认为，总体思路是厘清政府和企业的责任。属于企业的债务，如果需要政府支持，需给予明确支持，包括通过补贴或PPP模式进行支持；属于政府的债务，完全公益或者既是公益且现金流也不足的债务，就转成政府债务，要纳入预算管理。

　　值得关注的是，此次预算法规定，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，并引入评级制度。总体来说，需将地方债纳入规范化管理。

　　专项和一般转移支付将“一少一多”

　　目前，我国专项转移支付比重较大，甚至高过一般性转移支付。解决这一问题，需要采取综合性措施。

　　据透露，预算法对此作出相关规定。预算法对转移支付最重要的约束是预算必须完整，且必须公开。除涉密信息之外，原则上都要公开。公开能够减少一些专项转移支付，有利于合并同类项。

　　据介绍，十八届三中全会要求清理重点支出与财政收支规模挂钩，一般不采取挂钩方式。目前7项挂钩的支出，占全国财政支出比重达48%。而采取挂钩方式之后，预算会变得非常零碎，使得专项转移支付项目和数额较多，效果不是很好。

　　楼继伟表示，需建立跨年度的预算平衡制度，制定预算的中长期规划是跨年度预算平衡机制的一部分。过去编制预算，按年度考虑较多，而财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具。因此，实行中长期规划、滚动预算、滚动规划，可以使政策具有长远考虑，论证比较科学，减少碎片化、随机性，也有利于减少专项转移支付。

　　新预算法作出比较全面的规定。下一步，总体来说目标明确，手段明确，但不要划得太细。分清中央和地方职责，中央和地方共同职责要共同安排支出，完全属于地方职责部分专项转移支付逐步取消，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。“通过采取上述措施，专项转移支付将会减少，一般转移支付将会增多。”楼继伟称。

　　全口径预算成亮点

　　从2013年开始，我国已经在中央层面上做到了四本预算的公开，那么，距离全口径还有多少距离？

　　据介绍，2013年我国第一次实现了全口径的预算公开，这次法律规定实行全口径预算管理，包括四本预算。这四本预算实际上有所不同，其中第四本叫做“社会保险基金预算”。社会保险基金的收入不完全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括从一般公共预算中转移进来的事项。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。另外，还有大量资金由财政补贴进去，是公共预算中补贴进去，因此社会保险基金预算也要公开。其他三本预算来自于税收、收费和政府性基金等，或者是国有资本经营收益。这三本预算必须公开，而且要加强它们之间的统筹使用。

　　新预算法要逐步解决专项收入的问题，加强资金统筹。实际上，2014年预算中，已经提高了国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。据悉，今后还将继续提高。