水利建设资金存万亿缺口 财权事权亟待调整

　　据国家防汛抗旱总指挥部的数据：入夏以来，山西省，225座水库是干涸的，1.6万眼机井出不来水或出水不足；河南省，21座大型水库蓄水总量较常年同期偏少13亿立方米；湖北省，600多座水库是低于死水位，111座小型水库，5万多口塘堰是干涸的……

　　干旱的持续蔓延诱发了新一轮水利投资热潮。继7月8日，中央财政下拨补助资金100亿元支持《全国抗旱规划实施方案（2014——2016年）》之后，近日水利部内部下发文件要求各地启动2014——2015年度冬春农田水利基本建设实施方案。按照水利部要求，今冬明春农田水利基本建设总投资力争较上年增长10%以上。这意味着如果以去年冬春农田水利3371亿元的总投资为基准测算，2014——2015年度冬春农田水利建设投资额有望达到3700亿元以上。

　　但安徽省水利厅一位受访官员表示：“虽然每个大型水利项目中央都会拨款给予支持，但是地方仍然需要自行筹集大量配套资金，这使得地方财政压力很大。”

　　抗旱追加千亿投资项目

　　截止到2014年8月27日，全国作物受旱面积达6579万亩；同时，有166万人、284万头牲畜因干旱而出现饮水困难。

　　8月27日晚，甘肃省庆阳市一行政村民委员会正在积极讨论着“水上原人饮工程”（从地势较低的水源地向地势较高的人群居住地引水工程）的具体细节。这是继上世纪80年代以来第二次讨论关于本村“人饮工程”的相关事宜。

　　该村刘主任表示，之所以将人饮工程再次提出，一方面是入夏以来，该地区长时间无降水，导致大面积农田处于干旱状态，同时也致使该村的自来水长时间停水；另一方面，庆阳市正在申请国家农田水利建设补贴资金，该村想借此机会彻底解决居民生活用水困难和农田灌溉问题。

　　在2014年，全国大部分省份遭受干旱的情况下，上述区域只是水利基础建设不足的一个缩影。

　　据从国家防汛抗旱办公室获悉，今年入夏以来，东北、西北、华北、黄淮及长江上中游区域降水偏少，水利工程蓄水不足，大部分的省份发生严重旱情。

　　为此，7月8日，中央财政下拨资金100亿元，支持列入《全国抗旱规划实施方案（2014——2016年）》，以此提高今年抗旱应急保障能力。

　　而梳理发现，国家在今明两年以及“十三五”规划中获得审批的重大水利项目一共有172个之多。其中，位于珠江流域西江水系黔江河段的大藤峡水利枢纽工程9月即将开工建设，该项工程计划投资额度300亿元，被誉为广西“头号水利工程”。安徽省下浒水库工程可行性研究报告在今年8月份通过国家发改委审批的，初定11月份开工建设。包括这项工程在内，安徽省有8项水利工程被纳入国家重点水利建设项目，投资额度约500亿元。

　　显然，达成国家计划水利基本建设实施方案的千亿项目增量不是难题，但是资金从哪儿来，才是问题的开始。

　　资金缺口难弥补

　　“100亿元听起来多，但一个大型的水利项目所需资金就数十亿甚至上百亿元，资金分摊到每个省份实际上非常有限。各省仍主要依靠自身财力完成已经纳入规划的水利项目。”

　　对于中央如此大的补贴力度，西北地区某省水利部门一位不愿具名的官员却表示，这100亿元的资金在未来的水利建设中只能说是杯水车薪。

　　2011年，财政部就会同相关部门先后印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项通知》（财综【2011】48号）文件，文件中明确规定，为了加速改善农田水利的薄弱环节，从土地出让收益中计提10%用于农田水利建设。这一政策被认为是当年“一号文件”中最具有含金量的政策。

　　“2011年的时候，房地产也正处于鼎盛时期，土地出让收益的基数比较大，所以选择土地出让收益作为基数也就顺理成章。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示。

　　但今年房地产市场的低迷或传染水利资金“缩水”。2011年我国的土地出让收益为3.15万亿元，如果按照10%计算，提取的农田水利建设资金达到3150亿元；2012年土地出让收益出现下滑，当年仅为2.85万亿元；2013年土地出让收益虽有回升，然而，仍不及2011年。2014年随着房地产市场的持续低迷，土地出让收益也随之“缩水”。对此，有业内人士预测，2014年的土地出让收益可能会低于2012年的2.85万亿元。

　　甘肃省水利厅规划处的一位官员表示，如果预估2014年土地出让收益仍能达到3万亿元，那么10%的农田水利建设资金也就是3000亿元。

　　这个数字不仅与2014——2015年度冬春农田水利基本建设实施方案中提出的目标有所出入。按照2011年1月29日，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》中部署，到2020年水利投资将达到4万亿元的目标，假设今后每年都能够达到3000亿元，那么到2020年，农田水利建设资金也就是3万亿元。很明显，这和国家提出到2020年，水利投资要达到4万亿元还有1万亿元的缺口。

　　“这意味着就需要地方财政的支持，以及金融机构的介入。”上述水利部门人士表示。

　　这也成为近期货币政策定向发力的重要领域。

　　为贯彻落实国务院常务会议关于“加大支农、支小再贷款和再贴现力度”的要求，提高金融服务“三农”等国民经济薄弱环节的能力，8月27日央行对部分分支行增加支农再贷款额度200亿元，引导农村金融机构扩大涉农信贷投放，同时采取有效措施，进一步加强支农再贷款管理，促进降低“三农”融资成本。

　　其中，央行要求引导农村金融机构降低涉农贷款利率。支农再贷款执行优惠利率，贫困地区符合条件的农村金融机构的支农再贷款利率还可在优惠利率基础上再降1个百分点；提高支农再贷款使用效率；用好增量，盘活存量，优化支农再贷款额度的地区结构；加强对支农再贷款降低“三农”融资成本的监测考核。加强对支农再贷款投向和涉农贷款利率的监测考核，确保支农再贷款发挥降低“三农”融资成本的作用。

　　民生证券宏观研究院认为，央行此举力度几乎等同于定向降息。

　　财权事权亟待调整

　　除了总量上受制于房地产行业的增速放缓的影响，水利建设资金的缺口也是中央和地方事权、财权不匹配冲突的产物。

　　“虽然大部分地区都能认真贯彻执行，但也有个别地区不按规定计提农田水利建设资金，甚至拖欠中央农田水利建设资金。”财政部一位受访官员表示。因此，在2012年财政部会同相关单位出台《财政部水利部关于中央财政统筹部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关问题的通知》（财综【2012】43号）规定，必须按季度提取中央水利建设资金，不得按半年一次或者拖延年底一次性计提或划转，不得在财政专户或地方国库滞留占压。

　　对此，有财税专家表示，这是中央和地方财权和事权的不匹配所致。水利工程作为重要的基础建设，关系着地方的民生经济，备受地方重视，但是事权和财力的不匹配，使得部分已经规划的项目迟迟未能开工。

　　大藤峡水利枢纽工程就是一例因为地方财政紧张而一拖再拖的项目。据了解，早在1959年，珠江流域规划办公室在第一轮珠江流域综合规划报告中，就提出了大藤峡水利枢纽的规划，随后由于多种原因被搁置。改革开放后的1986年，珠江流域综合利用规划又再次提出大藤峡水利枢纽，但是该项目直到2011年才被国家发改委批准，具体开工时间被定在了2014年下半年。

　　上述水利部规划计划司人士表示，其实作为基础建设的水利农田建设项目，国家已经有意将事权上移，统筹安排水利补贴资金。例如对小型农业水库的建设资金补贴，根据地方经济实力的不同进行差异化补贴，东部地区补贴项目30%款项，中部地区补贴项目60%款项，西部地区项目补贴款项则达到80%。但是想要取得这些补贴款，地方政府需要首先筹集到项目补贴的配套资金。在实际操作中，一些西部经济比较落后的省份也难以完成20%的配套资金。

　　根据2012——2013年度冬春农田水利建设实施方案，冬春农田水利基本建设的总投资中，中央财政预算内投资约占41%，地方各级财政配套投资占比44%，社会其他组织投资占比15%。

　　“中西部地区的土地出让收入远少于东部地区，而大多水利建设项目却在中西部，这就造成了中西部水利建设资金相对比较匮乏。”陕西省财经厅一位受访官员建议，为了保证中西部水利建设顺利进行，国家必须对于中央和地方的财权事权做出调整，要么上移事权，要么下放财权，或者加大对土地出让收益的提成比例。