聚焦改革网约车数量占出租车总量约10%

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	2017-2022年中国出租车行业竞争格局分析与投资战略研究报告
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　　“聚焦出租车改革”

　　开篇语

　　看似平静的网约车市场再起风云。今年2月，美团打车进入南京，3月又进入上海，在快车和出租车网络订单市场和滴滴展开正面竞争。同时，主打出行导航的高德地图和拼车出行的嘀嗒拼车也加入战局，前者推出拼车服务，后者则通过给出租车司机奖励的方式进入出租车网络订单市场。

　　专车、快车、出租车、拼车，移动出行领域内的不同产品线在互联网和资本的搅动下，市场格局依然没有稳定，在喧嚣的竞争中，受到冲击最大的无疑是传统出租车行业。

　　尽管在细节上略有差异，国内出租车行业普遍存在以下三个问题：一是出租车数量管制造成的供给不足，高峰时段市民打车难，司机拒载挑客屡禁不止；二是行业利益分配失当，出租车公司通过固定份子钱获得几乎无风险的利润，司机却要独自承担运营风险，而且劳动强度大、收入却低于全社会平均工资；三是行业没有退出机制，各地交通部门对服务质量低劣的出租车公司通常以约谈、整改、禁止其参加新运力指标等形式处罚，无法将其赶走，烂公司像毒瘤一样无法割除。

　　专车等新交通工具的出现缓解了第一个问题，恶化了第二个问题，没有触动第三个问题，问题依然待解。

　　可喜的是，围绕上述问题过去两年各地的改革方案都做出了一些有意的试点，允许个体司机的存在、加强司机和出租车公司风险共担、引入网络派单减少巡游出租车空驶时间等。

　　这些改革试点的实际效果如何？是否具有全局推广的价值？还有什么领域是现有的试点未涉及的？南都今起推出连续报道，试图为出租车行业下一步改革提供建议和启示。

　　在交通部网约车管理办法出台一年半之后，打车难问题似乎又回来了。

　　2月份，上海一家报纸用一个整版报道了在陆家嘴打车乱象愈演愈烈的情况：5分钟的时间内眼前行驶而过数十辆出租车，仅有两辆出租车司机会在看到扬招后选择停下，但是最终又在听闻目的地后选择拒绝载客，载客的车也常常是漫天要价不打表。

　　三个月前，海南一家报纸以“网约纷纷退市　市民大呼打车难”为题，报道了海口市打车难的情况：市民抱怨现在高峰期用滴滴出行打车，都要线上拿号排队了，特别是早高峰和晚高峰，有时等车时间就接近20分钟，即使平常时间段也比以前难叫车。

　　而在广州，今年春运节后返程期间，南都记者身边多名同事反映打车遭拒载：夜间10点之后，从中山大道华师粤海酒店到华景新城，经过的出租车问了目的地之后全部表示不去；从海珠广场到江南大道北，周围的司机必须拼车才肯去。至于日常时段晚高峰在天河路商圈遭遇和目睹的乘客打车被拒载更是屡见不鲜。

　　不仅仅是街头招手的巡游车，网约车拒载的情况也并不少见，上个月央视《新闻30分》节目以《揭秘网约车拒载之谜》报道了网约车司机以各种理由拒载的情形。

　　然而，面对打车难的现象，地方和中央的交通部门认为，一定程度的打车难是正常现象，不必过分解读，大城市应该发展公交优先，而出租车是一种私人出行工具，理应进行严格数量管制，否则任由出租车数量增加会进一步恶化城市交通。

　　用行政管制手段严厉控制出租车数量，促使市民采用公共交通出行，这样的政策初衷看上去非常合理，但从南都记者采访和查阅对比国内外的交通数据看，这一政策带来的实际效果却并不明显：和东京、伦敦等国际大都市相比，京沪等城市在人均出租车保有量远低于前者的情况下，地铁和公交车承担的居民出行分担率却反常的更低。与此形成鲜明对比的是，北京私家车保有量和使用强度，却大幅高于国际水平。在缺乏整体制度设计的情况下，严格管制出租车数量的效果最后却被私家车的过度使用抵消了。

　　政策

　　义乌率先放开出租车数量管制

　　南都记者梳理发现，国内各大城市对出租车数量严格管制的源头，来自于交通部的文件。

　　在2016年，交通部同步公布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》延续十多年的管理思路，提出各地应“优先发展公共交通，适度发展出租汽车”，对于各地出租车运力规模的投放，“综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节”。

　　在这一指导思路下，各地的出租车管理办法都将出租车数量管制写入其中。

　　例如，三个月前公布的《广东省出租汽车经营管理办法》明确表示全省各市“应当根据本行政区域社会公众出行需求、城市公共交通发展水平、道路资源承载能力等情况发展出租汽车，科学确定出租汽车运力规模”。

　　2016年北京和上海两市公布的出租车行业改革意见中也提出，将继续优先发展公共交通，适度发展出租汽车，综合考虑人口数量、经济发展水平、空气质量状况、城市交通拥堵状况、公共交通发展水平、出租汽车里程利用率等因素，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例。

　　在全国各地对出租车数量进行严格管制的大势下，唯一提出要放开的只有浙江义乌市。在2015年义务市政府出台《出租汽车改革运行方案》，提出：“从2018年开始，有序开放出租汽车市场准入和出租汽车数量管控，实现出租汽车市场化资源配置。同时车费由市场定价。”

　　而在义乌市出租车行业改革2018年实施方案里，沿着上述改革的思路，继续提出“实施有序放开出租汽车数量管控，放活出租汽车运价形成机制”。

　　现状

　　网约车数量占出租车总量约10%

　　正是在出租车数量严格管制下，交通部公布网约车管理办法之后，各地新增的车辆数量极为有限。

　　在刚刚结束的全国两会上，交通部副部长刘小明透露，目前已有200个城市制定了适合于本城市的网约车落地政策，有66个城市广泛地征求了意见。2017年年底统计的情况看，各地已经发放网约车驾驶员证23万多本，车辆运输证14万多本。

　　此外，两个月前江苏省深化出租汽车行业改革领导小组办公室透露的数据显示，截至2月8日，全省各市共许可网约车车辆22905辆，占全国许可量的1/6。由此推测，目前全国发放的网约车牌照数量在13万到14万之间。

　　另据南都记者查阅交通部官网《2017年交通运输行业发展统计公报》，截至2017年底全国城市巡游出租车总数是139.58万辆。两相对比，目前全国新增网约车数量约为出租车总数量的10%。

　　为了对比，南都记者还查阅了部分城市此前公布的网约车数量及比例，大致也在10%：2017年8月，北京市交委透露当时发放的网约车牌照为6000张左右，而当时北京市出租车数量为6.6万辆，占比略低于10%；2017年6月，广州市交委公布当时发放的网约车牌照为2600张，而当时广州出租车总量为2 ．2万辆，占比为11 ．8%；2017年6月深圳市交委称当时发放的网约车牌照为2600张，当时深圳出租车总量为1.79万辆，占比为14.5%。
　　
　　对比

　　北上广深人均出租车保有量偏低

　　为了将北上广深城市的出租车保有量和其他国际城市进行对比，南都记者也分别查阅了各项数据。

　　数据显示，目前北上广深四大城市每万人拥有的出租车（仅指巡游出租车，未包括新增网约车）分别为31.7辆、20.3辆、16辆和14.2辆。

　　而境外各大城市则情况相差较大。作为对出租车数量管制最严格的香港，香港运输署、香港的士行业协会2016年公布的数据是拥有出租车1 ．8万辆，按香港目前720万人口计算，万人拥有出租车数量为25 ．1台，这一数据仅比北京略低，但高于上海、广州、深圳。

　　从1998年实施《公路法》开始就取消了出租车牌照数量管制的台湾出租车数量惊人。台北市公共运输处官方网站显示，2015年台北拥有出租车2.9万辆，而整个台北市人口仅为268万，相应的万人拥有出租车数量为109.3辆。

　　作为国际化大都市的纽约，南都记者查阅的数据是2014年纽约电召出租车3.5万辆，还有3.1万黄色和新设立的绿色巡游出租车，两者累计共有6.7万辆，以纽约目前860万人口计算，万人出租车保有量78.5辆。

　　至于伦敦、巴黎和东京等城市的出租车数量，此前国内媒体报道的数据显示，伦敦850万人口有7万辆，东京1300万人口有5万辆、巴黎230万人口有1 ．7万辆，三城万人出租车保有量分别为82.3辆、38.4辆和75.8辆，均高于北上广深。
　　
　　声音

　　出租车数量管制应动态调整

　　和国内近乎一刀切的出租车严格数量管制相比，国外对于出租车数量管制则较为宽松，有些城市完全取消了数量管制，即便是依然保留数量管制的国家城市，其万人出租车保有量依然明显高于国内一线城市。

　　南都记者查阅了长安大学教授袁长伟于2013年发表的一份《国际出租车管制模式与改革启示》的论文，显示目前世界上已经有许多国家和城市彻底取消了出租车数量管制。

　　1985年新的运输法生效后，英国大部分地区取消了数量管制。2002年英国公平交易局对全国各地出租车调查的结果显示，全英55%的地区已经放弃数量管制，但同时还有45%地区继续坚持。英国取消数量管制的城市无一例外出现出租车数量增长。英国居民每万人拥有出租车数量，无数量管制的地方比有数量管制的地方平均高30%，乘客候车时间也相应缩短。

　　日本的情况也类似。2002年通过修订后的《道路运送法》，日本取消了出租车数量管制，但强化准入管制与服务质量管制，此后日本出租车经营者和车辆数量实现了较大规模增长，2005年3月末，日本全国出租车总量为270703辆、出租汽车公司8766家，比2001年度分别增加11670辆、1720家，虽然数量大幅增长，但由于伴随严格的准入与服务质量管制，绝大多数消费者认为现在的服务水平与3年前相比更好或者差别不大，其中司机态度、等候时间、运费多样化提升最为明显。

　　2003年6月，新加坡政府解除出租车数量管制，经营者可以根据市场需求增减出租车数量，取消数量管制后，经营者和营运车辆均有增加。改革后形成了7家大型公司控制绝大部分市场的局面，保持了运价的相对稳定，同时促进了运价和服务的竞争，但是取消数量管制和运价管制后，加剧了出租车行业的竞争。

　　另据南都记者查阅的资料显示，即便有一些国际城市和地区在取消之后又恢复数量管制的，但其恢复管制后的万人出租车保有量也远高于国内一线城市。

　　2016年，长安大学副教授姚志刚发布的《爱尔兰出租车数量管制改革研究》一文介绍，2000年10月爱尔兰高等法院判决政府实施出租客运数量管制违反宪法，剥夺了公民从事出租客运的权利。此后，爱尔兰政府于2000年11月取消了数量管制，导致2000~2008年出租车数量年均增长22.35%，2008年爱尔兰全国人均出租车拥有率达到64辆/万人，2010年又达到110辆/万人，按照当时的估计，爱尔兰出租车供给过剩了13%-22%。于是从2010年6月开始，新成立的出租车管理委员会重新开始实施出租车数量管制，限制车辆增长，同时通过驾驶员技能提升计划加快市场退出，解决供给过剩问题。

　　“出租车数量管制是必须的，但不能长期不顾市民的需求，导致国内城市的数量一成不变”，城市交通专家徐康明告诉南都记者，他曾经研究过美国出租车管制体系发展历程，发现上世纪70年代曾经完全放弃了出租车数量管制的城市，如波士顿、巴尔的摩、多伦多、蒙特利尔、温哥华、西雅图等，在完全取消管制之后带来的出租车供应过剩，不仅使得司机收入大降，也带来了服务质量下降、乘客安全存在隐患等问题，最后这些城市又重新拾回了数量管制体系。

　　徐康明认为，出租车数量管制还是应该根据实际情况动态调整，既不能导致需求长期无法满足，也不能造成供给大量过剩，因此灵活、动态的调整机制才是管制的关键。
　　
　　追问

　　上游失控为何要下游来补

　　2016年年底在出租车行业改革的新闻发布会上，当时的交通部负责人谈及出租车数量管制的原因时表示，特大城市和大城市的道路资源有限，必须优先发展公共交通，才能使出行难的问题解决得更好，因此必须对出租车的经营权总量有所调控。

　　不过，和上述说法形成鲜明对照的是，即使管住了出租车，以地铁和公交为代表的公共交通工具的居民出行分担率依然比国外低。

　　2016年，人民日报在《关注城市拥堵》专题报道中援引了以下数字：和国际化都市相比，我国公交出行比例明显偏低。新加坡、东京的公交分担率分别为63%、86%，而我国城市却普遍在10%—30%之间，远低于60%的理想水平，自行车、步行等绿色出行方式也因城市规模扩大、小汽车占用非机动车道等原因而受到影响、逐步萎缩。

　　这一数据并非孤案。去年北京市城市规划设计研究院刊发韩国首尔研究院的报告提到，以公共交通中的巴士和地铁的分担率计算，巴黎为76.3%、首尔为74%、东京为74 ．1%、新加坡为60 ．3%、伦敦是56.7%，北京最低，为53.7%。

　　特别值得注意的是，把上述出租车保有量和公共交通分担率两项数据结合起来看，东京、伦敦、巴黎三座城市，万人出租车保有量是京沪的两三倍，但公交出行分担率依然显著高于后者。

　　在这些差异的背后，是国内管住了出租车却没管住私家车的现实。

　　北京交通发展研究中心发布的第五次北京综合交通分析报告显示，2000年北京小汽车分担率为20%左右，2005年则提高到了30%，到了2010年又提高到了34%，直到2011年北京开始限牌，这一比例才有所下降，在2014年略微降至32%。

　　该报告还写到，北京的机动车拥有量低于东京，但30%多的出行分担率是东京的3倍，日平均行驶里程是其2倍多，而且44%的小汽车出行是低于5公里的短距离出行。此外，与国外一些大城市机动车保有量中心城区低、外围高的分布态势不同，北京500多万辆机动车八成以上集中在六环以内。

　　该中心发表的另一篇《对当前治理城市交通拥堵对策的反思》论文则提到，由于缺乏相关的引导和调控措施，中国大城市小汽车使用率（尤其是早晚高峰的通勤出行）普遍高于发达国家的大城市，北京市的小客车年均行驶1.5万公里，是伦敦的1.5倍，东京的2倍多。

　　再深入追问私家车出行量高于国际城市的原因，则是从城市规划到公交系统设计等一系列交通管理环节的失误。

　　北京交通发展研究中心的一则研究显示，由于中心城区房价猛增，近年来北京五环外和近郊新城成为人口增长的主要区域，这些区域的居住人口已经超过全市一半，但与此同时中心城区却集中了全市70%的产值和就业岗位、65%的重点小学。这种职住分离的不合理城市布局，直接导致了大量居民每天往返于市中心和外围区域，进而使得地铁线网和公交高负荷运行，降低了公共交通对居民的吸引力。另一方面，公交地面路权保障的不足，无法形成公交车畅通而私家车拥堵的区分，同样是堵车，居民宁愿堵在私家车里也不愿意堵在公交车上。同时停车费等用车成本较低，也使得私家车出行的成本无法与乘坐出租车拉开差异，最后大家都选择私家车出行。

　　在整个城市交通管理的完整链条中，上游两环的失控却要试图由最下游的出租车数量管理去补救，结局其实早已注定。