中国政府举债多为了基础设施 短期外债规模太大

　　汤林闽表示，项目组在估算政府资产时，发现很多政府资产处于“沉睡”状况，有些没有被统计，有些没有被合理地统计，很多基础工作包括政府资产会计上的确认、核算、披露、管理、运营等，都有比较多的欠缺。

　　外界颇为关注的中国政府债务，背后究竟存在多大的风险，还需参照政府拥有的总资产，来综合判断。

　　8月24日，中国社会科学院财政税收研究中心“中国政府资产负债表”项目组发布《中国政府资产负债表2017》报告，提供了一个观察的视角。

　　项目组估算得出，中国政府总资产规模庞大且稳定，6年间基本维持在百万亿元的水平，2015年超125万亿元。平均来看，中国政府总资产大致为当年GDP的1.8倍。

　　当然，中国政府负债总规模也比较大，其中地方政府负债和准公共部门发行债券占比较大且增长较快，背后蕴含的风险需引起重视。

　　不过，项目组认为，无论是否考虑社保基金缺口，中国政府的总资产都能够完全覆盖总负债且还有较大空间。2010-2015年，中国政府净资产规模大致在50万亿元（计入社保基金缺口）的水平，超过当年GDP的80%，中国政府债务风险总体可控，只需审慎处理，注意防范局部风险，就能有效应对债务风险。

　　国企+土地，是资产大头

　　财政性金融资产、社保战略储备基金、政府投资拥有的基础设施等固定资产、企业的国有净资产、土地和油气资源等，这些都被列入中国政府资产项下。

　　项目组估算结果显示，中国政府总资产规模年度间有波动，但2010-2015年总体几乎都超过百万亿，2015年达到125万亿元。

　　近年来，随着我国政府投资的基建规模不断加大，这部分固定资产在稳步增长，但国有经济和资源性资产仍然占据大头。

　　2010-2015年，国有经济保持了较快的增长，资源性资产的规模则经历了较为剧烈的波动。

　　企业（包括金融机构）的国有净资产规模，从2010年的22万亿元，逐渐增加到2015年的约46万亿元，占政府总资产规模的比重从21%增加到36%。

　　项目组指出，资源性资产的估算，无论是在国际上还是国内都比较困难。虽然我国拥有包括土地、矿产、森林、水等诸多资源，但综合各方面因素，这次估算只包括土地、石油天然气资产的价值。

　　资源性资产中，土地是绝对大头，近年占比都在93%以上。土地价格的波动，使得资源性资产价值年度波动较为剧烈。

　　社科院财政税收研究中心特约研究员、项目报告人汤林闽对21世纪经济报道记者表示，关于土地资产的估算，争议较大，在国际国内都是一道难题。这次估算，是以土地交易价值乘以土地面积，得到土地资产规模。遵循谨慎保守估计的原则，土地交易价格中扣除了土地开发等成本性支出，土地面积则只计算了城市的土地面积，且扣除掉已用建设用地部分。

　　土地资产规模总体呈下降趋势。2010年土地资产规模约67万亿元，2011年降到约36万亿元，2012年增加到44万亿元，2013年约46万亿元，2014年降为34万亿元，2015年为39万亿元。

　　汤林闽表示，项目组在估算政府资产时，发现很多政府资产处于“沉睡”状况，有些没有被统计，有些没有被合理地统计，很多基础工作包括政府资产会计上的确认、核算、披露、管理、运营等，都有比较多的欠缺。

　　或有负债规模较大

　　中国政府负债的边界在哪里，一直是外界争论的焦点。很典型的争论在于，当中国政府试图厘清地方政府债务和地方融资平台债务的关系时，不少分析仍认为地方融资平台背后有政府信用背书。

　　中国政府直接显性负债，是一笔明白账。到2015年末，国债余额约10.5万亿，地方政府债务余额15.3万亿，外债的直接显性部分为7234亿元，这三项加总得到直接负债约27万亿元。

　　项目组对或有和隐性负债的统计，包括以下项目：准公共部门（包括政策性银行、铁路总公司）发行的债券、地方政府或有负债（采用经官方核定过的2014年末余额）、国有金融机构不良资产（以2010年解决不良资产成本作为后续年份的估算值）、或有和隐性外债、社保基金缺口等。

　　2015年，准公共部门债券约13万亿，地方政府或有负债8.6万亿元，国有金融机构不良资产约4.6万亿，或有外债约8万亿，社保基金缺口假定为10万亿，得到2015年或有和隐性负债总额约44万亿元。

　　随着我国人口老龄化的加剧，曾有机构预测养老、医疗等资金缺口，是中长期我国财政的主要风险点。

　　汤林闽对21世纪经济报道记者表示，全面二孩、延迟退休等政策，都会对社保基金缺口产生影响。估算社保基金负债时，限制因素很多，政策等变化因素也很多，难以得到一个可以接受的结果。10万亿，是按照已有研究机构的估算，同样出于谨慎考虑，选取了最高缺口估值作为参考。

　　政府债务项下，准公共部门发行债券和地方政府直接负债，是其中占比较大、增速较快的项目。如准公共部门债券从2010年的不到6万亿元，逐渐增加到2015年的13万亿；地方政府直接负债则从2010年的近7万亿元增加到2015年的15.3万亿。

　　遵循谨慎性原则，假定政府或有和隐性负债全部转化为直接负债（实际不可能，对2007-2012年债务审计结果来看，地方或有债务转化为政府直接负债比例不超过20%），2015年中国政府总负债规模约70.8万亿元。

　　不过，相较125万亿总资产规模而言，70.8万亿的总负债能实现完全覆盖。2015年中国政府净资产约54.6万亿元，资产负债率为56.4%，净资产占当年GDP比重将近80%。

　　区别于西方国家，政府举债是为了弥补经常性财政支出缺口，为了补贴、福利开支等，中国政府举债多为了基础设施，形成了固定资产。

　　汤林闽表示，我国基础设施很多是政府主导的，是通过政府负债获得的资金。基础设施建设为后续经济发展奠定了基础，在考虑政府债务风险时，也要看到负债形成了资产，产生了正向溢出效应。

　　大量政府举债形成了更为通达的基础设施，但也有不少形象工程、低效工程，投资效率如何也是外界关注的焦点。

　　总体风险可控，是否还有其他问题？8月24日，中国人民大学财政金融学院教授贾俊雪表示，除了关注资产和债务总量，还应关注资产和债务的期限结构。1998年东南亚危机，以及2009年希腊主权债务危机，都是因为短期外债规模太大。债务和资产的期限结构是否能较好地均衡、资产的流动性如何等，直接决定了在金融危机或外债冲击时的应对能力。