自备电厂的整治风暴即将来临 或迎来拐点

　　备受关注的自备电厂行业或迎来拐点。

　　8月14日，发改委等16部委发布的《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》（以下简称《意见》），再次明确提出规范自备电厂。

　　实际上，整治自备电厂的信号此前已经释放。早在7月25日，在国家发改委和国家能源局召开的电改吹风会上，国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强透露，自备电厂管理有待进一步规范。

　　王强在8月15日对21世纪经济报道记者透露，尽管作为新一轮电改配套文件之一的《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》在2015年已经发布，但在燃煤自备电厂如何补缴政府性基金及附加、政策性交叉补贴方面的有些规定可操作性较弱，仍需要进一步细化。

　　王强透露，国家发改委和国家能源局正在起草一份进一步规范自备电厂的新文件，将提出更具操作性的追缴政府性基金及附加、政策性交叉补贴的方案，督促所有自备电厂公平承担社会责任。

　　国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平对21世纪经济报道分析，追缴自备电厂的政府性基金及附加、政策性交叉补贴，是一项涉及广、费时长的工作，操作起来挑战很大。

　　王强分析，目前尚未确定规范和清理自备电厂的时间表，等新的文件制定出来之后，还要征求一些自备电厂装机规模比较大的省份的意见，因为它们面临的时间压力比较大。

　　厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道分析，最近几年由于煤价比较便宜，自备电厂规模增长迅速，对发电行业形成了新的挑战，已经到了不得不规范的阶段。

　　根据发改委的统计，截至2016 年底，全国企业自备电厂装机容量超过1.42亿千瓦，较2015年同比增长16%，占全国电力总装机的8.6%。

　　其中，从自备电厂的类型来看，自备煤电机组装机容量1.15亿千瓦，占全部自备机组装机总容量的81%；从自备电厂的区域分布来看，新疆与山东两省自备电厂规模名列前茅，规模约为6000万千瓦，主要集中在电解铝、石化、钢铁等行业。

　　从今年5月开始，国家发改委等五部委已经赴新疆、山东、内蒙古、江苏、广西和甘肃6个自备电厂装机规模较大的省（区）对自备电厂的基本情况进行督查，该轮督查的主要内容包括燃煤自备电厂的基本情况、燃煤自备电厂承担社会责任情况及燃煤自备电厂的达标排放等情况。

　　自备电厂为何电价低？

　　追溯历史，自备电厂最早兴起于上个世纪五六十年代，以应对当时国家电力供应的短缺。但它大规模兴起始于上个世纪八九十年代，而真正引发全社会关注还是在2010年之后。

　　2012年，山东省滨州市邹平县魏桥镇魏桥集团通过自办电厂和自建电网，其平均电价水平要比国家电网便宜1/3以上，魏桥镇不少工商和居民用户的用电都是由魏桥集团的电厂提供。

　　这成为当年热议的话题：在电力行业效益普遍不好的时间节点上，为什么魏桥的自备电厂可以实现“物美价廉”并创造了很好的收益？

　　21世纪经济报道记者分析，魏桥自备电厂的核心商业模式就是自建电厂和电网，电网孤网运行，在自发自用之外的余电还低价销售给周围的用户。这一商业模式的好处很明显。

　　根据有关统计，魏桥集团既为自己的纺织和铝业提供了廉价的电力，其中自用比例大概在35%左右，也惠及了周围的村镇企业和居民，比当地电网供电价格分别低0.15元和0.07元左右。

　　根据大公国际评级机构的统计，2013年至2016年1-3月份山东魏桥自发电成本分别为每千瓦时0.29元、0.21元、0.18元、0.17元，远低于行业平均水平。

　　不过，林伯强表示，自备电厂普遍比较低的发电成本，并不是因为其设备和技术先进，或者管理水平特别高，而是因为两个特殊的原因。

　　首先，在承担社会责任方面，自备电厂普遍未按规定缴纳政府性基金及附加，以及应承担的政策性交叉补贴。

　　根据有关统计，公用电厂的成本包括政府性基金、农网还贷资金、三峡工程建设基金、城市公用事业附加费、库区移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等项目。此外，公用电厂还要承担对居民、农业的交叉补贴。

　　其次，自备电厂电价低的另外一个原因在于环保投入有限。

　　对此，王强分析，自备电厂主要集中在钢铁、电解铝、石油化工和水泥等高载能行业，部分机组能效环保水平偏低，与高效环保的公用大容量机组差距明显。

　　21世纪经济报道发现，在一些自备电厂占比较大的省份，其自备电厂装机容量已经占到全省电力总装机容量的31%左右。南方能监局今年2月披露的《广西燃煤自备电厂建设运营情况监管报告》提出，广西部分自备电厂存在审批手续不完备、易地建设报废机组、能耗偏高、环保设施改造滞后、未缴纳政府性基金及附加、未取得发电业务许可证并网运行等问题。

　　林伯强总结，由此可以看出，自备电厂的发电成本与公用发电厂不具有可比性。

　　自备电厂何去何从？

　　自备电厂的整治风暴即将来临。

　　“在2013年之前，自备电厂的规模比较小，所以监管部门对其没有特别在意。”中国国际经济交流中心研究员景春梅分析，但最近几年自备电厂快速增长，由于其没有完全承担其他公用发电厂必须要负担的社会责任和环保成本，对公用发电厂构成了不公平竞争。

　　为此，2015年发布的、作为新一轮电改配套文件之一的《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，已经对自备电厂提出了纠偏政策。

　　这份文件在要求自备电厂环保升级改造之外，还必须承担社会责任，缴纳各项费用。

　　首先，企业自备电厂自发自用电量应承担并足额缴纳国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持基金和城市公用事业附加等依法合规设立的政府性基金以及政策性交叉补贴，各级地方政府均不得随意减免或选择性征收。

　　其次，合理缴纳备用费。拥有并网自备电厂的企业应与电网企业协商确定备用容量，并按约定的备用容量向电网企业支付系统备用费。备用费标准分省统一制定，由省级价格主管部门按合理补偿的原则制定，报国家发展改革委备案。随着电力市场化改革逐步推进，探索取消系统备用费，以市场化机制代替。

　　景春梅分析，如果自备电厂要承担环保和社会责任，缴纳上述费用，那么很多自备电厂可能要失去低价优势？这是存量自备电厂“转正”面临的一大挑战。

　　“存量自备电厂‘转正’的另一个挑战是，部分自备电厂在自发自用外，开始向周边其他工商业和居民用户卖电，这种非典型自备电厂的行为已经超越了常规意义上的自备电厂概念，可能违反了1996年实施的《电力法》中有关一个供电营业区内只设立一个供电营业机构的规定。”林伯强分析。

　　景春梅指出，实际上，2015年的电改“9号文”已经从改革文件上突破了《电力法》的上述规定，在操作层面领先一步。

　　林伯强解释，自备电厂本身合法性的争议，既反映了21年前的《电力法》本身已经严重滞后，也提出了电网公司的销售电价应该更加公开透明的命题。

　　在存量自备电厂之外，针对新建自备电厂的问题，监管部门也提出了新政。

　　《意见》提出，燃煤自备电厂要纳入国家电力建设规划，不得以任何理由在国家规划之外审批燃煤自备电厂，京津冀、 长三角、珠三角等区域禁止新建燃煤自备电厂。