熊丙奇：改变财政拨款体系 缓解“幼升小”紧张状况

　　“幼升小”紧张根源何在？

　　由于义务教育的不均衡，各个地方都存在比较旺盛的择校热。为了治理择校热，教育部和各地方政府作出一些入学规定，即按照现行《义务教育法》，所有公办学校采取就近入学，主要措施则是采取单校划片入学和多校划片入学。

　　单校划片入学，是按学区划片，拥有相应的学位房才可能入学，不在学区内的其他学生要进入这个学校就很难。多校划片入学，是教育部这几年推行的新政策，同一个区域学校与学校之间办学质量存在差异，就把好的和较差的学校划成一个片区，希望通过这种办法来治理学区房热，也让原来那些薄弱学校对应的户籍孩子有选择好学校的机会。

　　北京“幼升小”，家长通宵排队

　　单校划片入学和多校划片入学都有相应的问题。就单校划片入学来讲，如果其他学校办学质量和这个学校办学质量相差很大，就会出现购买学位房的问题，从择校变成择房，这实际上比择校更严重。多校划片入学，表面上看降低了学位房的功能，但实际上会存在多方面问题，如果学区与学区之间的办学质量差别很大，还会涌向好的学区；而在同一个学区内会存在竞相追捧热门学校而不愿去选择弱一点的学校；本来你可能在好学校片区，但多校划片入学可能需要摇号，而摇号能不能保证公开透明也是问题。从教育部角度来讲，多校划片只是一个过渡阶段，最终肯定还会回到单校划片。

　　因此，仅仅实行单校划片入学或多校划片入学，而不同步缩小学区与学区之间办学质量的差异，“幼升小”紧张和家长的焦虑还是会存在，要想从根本上解决，必须推进义务教育的均衡发展，保证学区内各个学校的办学质量和办学条件趋于一致。

　　推动义务教育均衡难在哪里？

　　首先需要改变财政拨款机制。现在主要推动力量是县级政府，国家强调的也是县域均衡。但实际上地区与地区之间的办学质量差异非常明显，靠一个县来推进辖区的义务教育均衡，力量还是有限。因此，我们一直呼吁要通过省级财政来保证所有区县的义务教育投入均衡。

　　中央财政拨付的统一义务教育公用经费实际上只是教育经费中的一部分，用以维持学校的日常运转，而经费最大头的是教师的待遇，这部分主要是各个地方财政报账，教师待遇相差比较大，就导致教师队伍的素质相差比较大，而教师队伍素质又是义务教育不均衡最大的问题所在。

　　而财政拨款的调整背后由涉及税收结构，这是个系统问题。

　　第二，推进义务教育均衡本该是地方政府的职责，但实际上地方政府在这上面的积极性是不强的。我们看到的是更多地方政府要打造强势学校和特色学校，而不是打造均衡学校。这种导向下，地方政府拨款，难免存在锦上添花而非雪中送炭，给好学校多拨款，不好的学校反而不拨款。

　　而实现义务教育均衡是要对薄弱学校增加拨款。要想让政府部门改变拨款方式，就需要有公众力量来参与。国外拨款机制有一个国家（或地方）拨款教育委员会，成员包括政府官员、立法机构议员、专家、校长代表、老师代表、家长等，根据地方教育的发展进行民主预算审核，很重要的标准就是要满足整体的教育均衡发展要求。

　　第三，我们很多地方政府在推进义务教育均衡方面的一些举措，往往追求短期见成效。比如有的地方政府不改变拨款方式，而是通过建一所好学校，把周围几个学校放在一起变成名校集团。问题是家长清楚哪个学校好哪个学校不好。还有一种是名校与薄弱学校的对接帮扶，本身就是强调学校的差距，没有想着要缩小办学条件和办学质量差距，名校资源能否真正跟弱势学校共享也是问题。

　　很多推进义务教育均衡的措施，实际上仍停留在表面，结果造成下游和上游的很多问题，下游表现为择校热，上游则是教育不均衡，于是为抑制择校热采取很多手段封堵下游，但上游却没有疏通，结果下面还是暗流涌动。

　　现在一方面是家长抢公办学校的学区房和学位，另一方面在上海、广东也出现了争抢民办学校的情况，如果不能有效提高公办学校的办学质量，民办学校的择校自然会陷入非常疯狂的境地。有人提出对民办学校招生进行治理，甚至提出让民办学校也采取就近入学。这个政策现实中很难起到作用，学校招一百个学生，五千个报名，不考试怎么办？于是变成地下择校。问题不在民办学校，民办学校本身就有自主权，是为了给学生提供差异化选择，让民办学校采取就近入学，其存在的价值就有问题了。

　　如何评价一个地方的义务教育是否均衡？首先，看家长有没有择校压力和择校焦虑，通俗讲就是这个地方有没有学区房、学区房价格如何。第二，要看民办学校录取率、民办学校的报名情况如何，民办学校录取率如果很高，就意味着公办义务教育实际上不均衡。

　　要从根本上解决问题，还是要去推动义务教育的均衡发展。推动义务教育的均衡发展，要抓住实质性问题来推动，就是改变义务教育的拨款方式和拨款机制。

　　非本地户籍子女入学门槛有无可能降低？

　　外来子女在大城市入学越来越难，那是另外一个政策导致，因为有些地方通过教育来控制人口。这实际上需要国家调整政策，从保证公民平等受教育角度来降低入学门槛。

　　这几年，大城市都有控制人口的战略任务，但这一战略未考虑义务教育阶段入学问题的紧迫性，结果是大城市都提高了入学门槛。在一些大城市不但限制进公办学校，民办学校也要限制。现在国家强调的是符合条件的在公办学校读书，问题是符合条件的学生占整个学生比例有多少？比如100个在北京的孩子，符合条件的只有30人，其余70人怎么办？就可能跑到大城市周边去入学，因为很多父母没有办法回到家乡，回去没办法找到更好的工作，这就增加了学生家庭的教育开支，甚至产生新的留守儿童问题。这也是一个很深刻的制度问题。

　　北京、上海等大城市，其实不是说没有资源接收这些学生，上海现在很多农民工子弟学校招不到学生。原来打工子弟学校纳入财政拨款，学生家长满意、学校师资条件得到改善，当局也认为是一个榜样性作用。但后来由于收紧城市人口，大幅提高入学门槛，很多农民工子弟学校就很痛苦，可以给孩子提供学位，但满足学位条件的孩子越来越少，学校招不到学生。而不满足条件的孩子，父母在上海工作，孩子只能到江苏的很多乡镇去读书。还有一部分经济基础好一些的，就选择以投资移民的方式把孩子送到国外。这就是当前的现实问题。

　　对城市的管理者来说，首先考虑的是控制人口的压力，大城市控制人口有很强的急迫性，但不应该推行以教育控人的政策。简单把孩子赶出城市很容易，但赶出之后的问题是很复杂的，有些赶走后可能就辍学了。

　　因此，政府要考虑到这些问题，保证每个公民的平等受教育权，给孩子创造良好的家庭生活环境。谈到教育问题，往往就是教育专家呼吁教育公平，没有城市化和人口方面的专家来考虑这些问题，他们谈他们的，我们谈我们的，结果制定规划和政策的人考虑的就是怎么保证人口规模不增加，用什么样的手段最有效，这是一个系统性问题。

　　“二孩政策”放开后教育资源能否跟上？

　　不久的将来，在上海、北京等大城市，可能会出现户籍人口的入学难，现在主要是入园难，今后可能是入小学也难。

　　国家需要对这些问题进行长远规划。教育是动态发展的，不能说今年人口少了，就把老师撤了、学校合并了，合并撤校容易，但要新建学校就难了啊。由于规划不到位，上一年录取学生可能是12万，今年15万，多出来的3万怎么办？推给教育部门解决。很多地方没这么多校舍，怎么办？变成大班教学，一些二线城市，一个班六七十个学生的比比皆是。

　　如何从根本上缓解“幼升小”紧张状况？

　　“幼升小”紧张的问题能不能解决？就看政府部门怎么做，关键要按正确的方向去作为，不能永远只收紧下游，不解决上游问题。首先改变财政拨款体系，可以先统一老师的待遇问题，这是完全可以推进。其次，要保持政策的稳定性。

　　教育是非常重要的事情，又涉及到方方面面。但政府决策中，教育问题还远远没引起足够的重视，往往是头痛医头、脚痛医脚。教育要有前瞻性，学龄前教育问题怎么解决、“二孩政策”放开后新增人口的入学问题、城市教育资源的配备、怎么推进教育均衡等等，都需要全面系统去考虑。