管涛：人民币现钞“出海”打开了人民币国际化的缝隙

　　原标题：管涛：从国内货币走向国际货币人民币国际化的历史瞬间

　　改革开放以前，我国实行高度集中的外汇管理体制，原则上不允许人民币携带出境，也不允许将人民币用于对外贸易和投融资活动的计价结算，人民币是完全意义上的国内货币。改革开放以后，对人民币跨境流通使用的限制逐步放松。而2015年11月底被批准加入特别提款权（SDR）篮子货币，则意味着人民币已成为国际认可的国际化货币。下面截取六个历史片段，来回顾过去七十年，特别是改革开放四十年来人民币国际化的艰辛探索。

　　人民币现钞“出海”打开了人民币国际化的缝隙

　　新中国成立以后，在很长时间携带人民币现钞出入境是基本禁止的。但1957年和1987年曾先后两次发文，分别允许携带5元和200元人民币现钞出入境。

　　随着改革开放的不断深入，我国对外人员交往日趋频繁，这其中包括出入境旅游、探亲的个人，还包括大量往返港澳台与内地间的外商。同时，我国国情特殊，海外分布数千万华侨华裔，改革开放密切了境内外居民之间的联系。为满足市场使用现钞量上升的需要，政府适应性地调整了人民币跨境的政策，放宽了个人携带人民币出入境的限制。1993年2月，规定中国公民出入境和外国人出入境，每人每次携带的人民币限额为6000元；在开放边民互市和小额贸易的地点，允许当地根据实际情况确定限额，并在报批后实施。2005年1月，又将出入境携带人民币现钞标准进一步提高到2万元。

　　人民币现钞出境以后，带来了境外现实的兑换和存取等需求。此时，由于官方不能提供正规渠道的金融服务，导致地下交易盛行，形成了既无监管又无数据的情况，埋下了走私、洗钱的隐患。

　　放开人民币用于边贸结算是人民币区域化的重要尝试

　　边境贸易是我国与边境国家之间的小额贸易、边民互市以及对外工程承包等经济技术合作的总称。改革开放以来，我国与周边国家的边境贸易快速发展。从结算方式看，我国的边贸结算先后经历了易货贸易为主到美元现钞结算为主的阶段。上世纪九十年代初，随着人民币影响力的不断增强，人民币结算的边境贸易有较大增加。

　　人民币作为支付和结算货币很早就被周边国家所接受，甚至在有些国家或地区成为硬通货。这是因为：一方面边境贸易以小额贸易为主，用美元这种高价值货币计价结算并不方便，不少周边国家还缺乏美元或在政策上限制美元使用；另一方面，相较于周边国家本币而言，人民币币值保持稳定，带有“硬通货”的性质，从而人民币作为边境贸易计价货币的市场需求增加。

　　鉴此，2003年3月，国家外汇管理局发文，明确规定境内机构在签订进出口合同时，可以采用人民币作为计价货币，但实际对外交割的货币，仍然是按当日银行牌价折成等值外汇进行收付和结算。2003年9月，外汇局再次发文，允许边境贸易中用人民币计价结算和办理进出口核销，允许境外贸易机构在我国边境地区银行开立人民币边境贸易结算专用账户，办理边贸结算项下的资金收付，同时鼓励边境地区银行与毗邻国家边境地区商业银行建立代理行关系，开通银行直接结算渠道，并可加挂人民币兑毗邻国家货币的汇价。

　　上述政策对于边贸使用本币计价结算起到了积极的推动作用。但因为银行在境外缺乏合法的平盘渠道，交易成本较高，边境地区依然是“地摊银行”横行。

　　香港个人人民币业务试点是对有管理的人民币国际化的新探索

　　人民币在香港的兑换由来已久。由于没有汇路，人民币在港澳地区流通也以现钞形式为主。但由于人民币兑换业务属于市场自发行为，脱离了银行体系监管，从而也给洗钱、走私等提供了便利。2001年年底，香港方面提出有关香港人民币的议题。2003年，内地与香港签署CEPA，为进一步推进内地与香港在人民币业务上的合作打下了坚实的基础。2003年11月，人民银行宣布，将为在香港办理个人人民币存款、兑换、银行卡和汇款业务的银行提供清算安排。其中，银行卡业务的推出，带动了内地“银联卡”的“出海”。后者迅速跃居全球发卡量第一。

　　内地严格遵循香港“一国两制、金融自由”原则，并在此框架下，通过遴选人民币业务清算行、签订清算协议，以市场化的方式向香港传递了办理个人人民币业务的管理要求，实现了香港个人人民币业务的平稳起步。此后，该项业务的限额逐步放宽，范围逐渐扩大。2004年8月，比照香港，人民银行正式为澳门银行开办个人人民币业务提供清算安排。

　　跨境贸易人民币计价结算试点揭开人民币国际化大幕

　　真正意义上的人民币国际化是从2008年国际金融危机爆发后开始的。2009年7月，跨境贸易人民币结算开始试点，上海、广州、深圳、珠海、东莞承担了试点任务。到2014年，人民币经常项下跨境使用基本实现了地域范围、交易项目和使用主体的全覆盖。同时，人民币国际化采取了贸易和投资同时并举的思路，具有“点多面广、全面铺开”的特征，在短时期内就形成了政策红利的集中爆发。从人民币资本项目跨境使用角度看，直接投资、证券投资和其他投资三个方面几乎是齐头并进，甚至相关政策突破比人民币经常项目跨境使用放开得还早。

　　2010年7月，内地与香港货币当局签订补充合作备忘录，明确只要不跨境，香港可以按市场化原则自主开展离岸人民币业务。2011年6月，香港财资公会推出离岸人民币即期汇率定盘价，即结合15家报价银行的中间价而公布的平均价。这使得离岸人民币市场（CNH）定价更为透明，并为洐生品定价提供了依据，也降低了香港人民币外汇洐生品的结算风险，迎来了香港人民币离岸市场的大发展。

　　人民币“入篮”是人民币国际化的新高潮

　　国际货币基金组织SDR篮子货币是国际货币的“俱乐部”。2010年，对中国人民币加入SDR货币篮子进行了初次评估，当时差距尚远。但经过不断完善跨境人民币业务试点的，人民币越来越接近“入篮”的标准。2014年年底，中央经济工作会议明确提出要“稳步推进人民币国际化”。这是官方文件中首次将人民币国际化明确为国家战略，而此前一直低调地称之为“人民币跨境流通使用”或“跨境人民币业务”。

　　尽管经历了2015年股市和汇市震荡带来的挑战，但当年11月底，国际货币基金组织依然宣布对人民币的评估符合“可自由使用”的标准，将人民币以10.92%的权重纳入SDR货币篮子，成为该篮子的第五种、第三大权重货币。2016年10月1日，人民币正式成为SDR篮子货币。这意味着人民币国际化得到了国际上的认可。

　　全球现有60多家外国央行持有人民币外汇储备资产。而据国际货币基金组织的统计，截至2018年9月末，全球持有的人民币外汇储备规模折合1925亿美元，占1.80%，较2016年首次披露时的占比提高了0.73个百分点，成为第六大国际储备货币。

　　近年来人民币国际化在争议中稳中有进

　　“8·11”汇改后，我国曾遭遇了一轮资本流向逆转、外汇储备下降、汇率持续下跌。对此政府采取了一些临时性的宏观审慎或者数量控制的措施，调节包括人民币在内的跨境资本流动。市场由此认为，人民币国际化止步了，并引发了对前期人民币国际化步伐是否过快的激烈争论。

　　诚如时任央行行长周小川所言，当市场上投机力量为主时，暂时采取的一些逆周期干预措施，难免会对人民币跨境的流通使用造成一些负面影响。2015年以后，人民币国际化转为更加低调务实，多做少说甚至只做不说。在不知不觉中，人民币国际化又取得一系列新的进展。

　　一是金融市场开放程度进一步提高。2015年以来，不断提高QFII、RQFII额度并简化管理，开通“股票通”和“债券通”业务，推出人民币计价结算期货产品，支持境内机构进入境内外汇市场等，大大便利和吸引了境外投资境内人民币金融资产。投资功能是货币国际化的一项重要职能。最近几年，正是人民币资本项目可兑换程度的提升，带动了人民币国际化水平的提高。

　　二是相关金融基础设施进一步完善。为整合人民币跨境清算渠道，提高人民币跨境支付结算效率，人民银行组织建设了人民币跨境支付系统（CIPS）。2015年10月，CIPS一期顺利投产；2018年3月，二期投产试运行。此外，还继续稳步推动海外人民币清算中心和清算行的建设，推动人民银行与外国央行签订本币互换协议。

　　三是进一步改进跨境人民币资金流动管理。在推进实施国家战略过程中，在以往贸易结算货币的基础上，开始强调人民币在国际投融资中的使用。在人民币跨境流动方面，首次引入了宏观审慎的监管框架，在加强跨境资本流动管理上进行了有益的探索；此外，还加强了本外币跨境的政策协调，提高了跨境资本流动的监管效率。2018年年初，随着外汇形势趋稳，进一步完善了人民币跨境业务政策，促进贸易投资便利化。

　　四是适时回归监管政策中性。2017年9月以后，有关部门宣布暂停或取消了跨境资本流动的宏观审慎或数量管理的措施，强调回归监管政策中性。所谓监管政策中性，就是微观监管保持监管政策和执行标准的跨周期稳定性、一致性和可预测性，既支持依法合规的资本流入，也支持依法合规的资本流出。尽管2018年下半年人民币汇率又遭遇心理关口，也只是重启了征收外汇风险准备和逆周期调节因子等宏观审慎措施。

　　在上述背景下，人民币国际化获得了新的发展契机。截至2018年年底，境外持有境内人民币金融资产总额4.8万亿元，较2016年年底的前期低点上升了1.8万亿元。其中，分别增持人民币股票、债券、贷款和存款5026亿、8590亿、3082亿和1437亿元。

　　此外，人民银行与38家外国央行签订货币互换协议，互换总金额3.47万亿元，较2015年8月底增加了3095亿元；在全球支付货币中，人民币占比2.07%，较前期低点回升了0.61个百分点，排名世界第五位；2018年，“股票通”项下的“陆股通”与“港股通”资金轧差后，首次实现北上净流入资金2018亿元；境内非银行部门跨境人民币收付占比22.5%，较2017年回升了4.3个百分点。

　　对人民币国际化之路的反思与体会

　　第一，人民币国际化是顺势而为、应运而生。2008年，肇始于美国的次贷危机演变成全球金融海啸，动摇了世界对现行以美元本位为特征的国际货币体系的信心，各国开始寻找其他可以替代的国际货币。本轮人民币国际化正是缘起于2008年年底韩国央行向人民银行提出用本币签订货币互换协议的倡议。没有这次国际金融危机，人民币国际化不可能发展到今天的地步。

　　第二，人民币国际化必须要把握好政策与市场的边界。如果有市场需求而缺乏政策供给，极易导致劣币驱良币，助长地下交易；如果有政策供给而缺乏市场需求，就容易揠苗助长，滋生市场泡沫。因此，惟有当市场与政策相向而行、力度相当时，人民币国际化才会沿着均衡路径健康发展。

　　第三，人民币国际化需要做好“家庭作业”、练好内功。强势的经济才会有强势的货币。上世纪八九十年代日元国际化鼎盛时期的昙花一现，就是前车之鉴。所以，在政策上，不必追求短期的人民币国际化指标，而是踏踏实实地把国内经济做强、金融体系做好，提升金融监管的有效性，利率、汇率等要素价格的市场化也要到位。

　　第四，人民币国际化需要加强本外币政策协调。当人民币行使世界货币职能时，它就是外币而非本币，跨境人民币流动也会影响人民币汇率和外汇储备的变化。在同一国际业务中，使用本币和外币计价结算适用不同的监管政策，其好处是鼓励了监管竞争，问题是或会造成监管套利。所以，不论调控还是监管，对于本外币跨境交易和境内外市场，都要整体谋划、通盘考虑。

　　第五，推进人民币国际化既要积极也要稳妥。人民币国际化是扩大金融开放的重要内容，各界看法不一。在有争议的问题上，如果进展顺利，则有利于凝聚共识、继续推进；如果遭遇波折，则可能会加大分歧，出现政策反复。鉴此，推动人民币国际化，必须大胆设想、小心求证，减少失误，特别是不能犯颠覆性的错误。

　　第六，人民币国际化需要提高资本流动管理的艺术。人民币国际化与许多主要货币国际化的路径不同，是在货币不完全可兑换的情况下启动的。但正是通过遴选清算行、签订清算协议等市场化的方式，将内地监管要求有效传导到了香港这样一个自由市场，开启了官方支持本币国际化的先河。下一步，推动人民币国际化，既要有胆略，又要有智慧，要讲求技术与细节，做到风险可控，少走弯路和回头路。