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连平:“整合”可能是金融监管体制变革的方向

2018-6-11 16:53:53  来源:新浪财经  http://www.china1baogao.com/

  2017年7月,第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案。我国将不再保留中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会,组建中国银行保险监督管理委员会。该委员会将整合银监会和保监会的职能,并作为国务院直属事业单位。上述举措是我国金融监管体制的重大调整,中国金融监管格局从原来的“一行三会”转变为“一委一行两会”。这一新的金融监管格局的形成将对我国金融体系产生深远的影响。

  一、金稳会建立开启了金融统筹协调监管的新模式

  作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,金稳会的职责主要包括:落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。由上述职责可见,金稳会将在金融改革发展、行业规划及其监督协调,货币政策与监管政策等相关政策的协调,防范系统性金融风险和维护金融稳定,指导地方金融改革、发展和监管方面担当顶层设计和重大决策的关键职责。

  第五次全国金融工作会议强调指出,“防范和化解金融风险,特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的永恒主题”。金稳会设立的十分重要的直接目的就在于克服目前分业监管体制存在的缺陷,包括“监管割据”、“监管套利”、“各自为政”、监管不足以及宏观审慎政策和监管缺失等,抑制其长期运行所形成的惯性;补齐金融监管的短板,以权威性和专业性切实加强金融监管的统筹协调,守住不发生系统性金融风险的底线,保障金融业稳定运行。

  金稳会的成立,表明从上世纪九十年代初开始建立的中国分业监管体制正在发生方向性的转变。未来金稳会统领下的新的统筹协调监管体制将取代运行长达十五年之久的分业监管体制,必将对中国金融业产生深远的影响。

  回顾中国的金融监管制度变迁,似乎呈现了“分久必合,合久必分”的特点。伴随上海证券交易所和深圳证券交易所的相继问世,中国证监会于1992年成立。金融监管机构由原先人民银行一家迈开了分拆的步伐。第一次全国金融工作会议后不久的1998年,保监会成立,开启了分业监管体制的初期阶段。第二次全国金融工作会议后不久的2003年,银监会又从人民银行分离出来,此时“一行三会”体制可以说是基本确立。之后,在第三次和第四次金融工作会议期间,即2004年至2016年的十四年中,“一行三会”体制基本没有发生变化;分业监管制度不断强化、运行惯性不断得到增强。

  从第一次会议金融工作会议到第四次金融工作会议约20年间,监管体制走过了由统到分的过程;分业监管体制从无到有,不断加强。在当今跨市场金融业务日益发展、金融系统性风险逐步上升和分业监管体制缺陷不断显现的背景下,统筹整合必将成为未来我国监管体制的大方向。在金稳会成立并发挥统筹协调作用的新体制下,未来进一步整合的条件将不断趋于改善和满足。而金稳会的成立本身则是监管体制由分到合过程的重要标志,也是决策层针对我国金融发展的特点和趋势,在金融监管体制问题上所做出的一项重大决策。

  金稳会的运行将有助于中国金融监管实现四方面提升和改善。一是以监管统筹协调为直接目的的金稳会成立后,必将会有助于提升监管全覆盖水平。一旦金融领域内新生事物问世,金稳会可以从全局出发进行决策,不留监管死角和盲区。二是金稳会处在国务院层面,具有高度的权威性,协调相关监管部门自然不成问题;同时严格的问责机制将促进协调落到实处,未来协调的效率将大幅提升。在监管机构之上多出一个权威和专业的统筹机构,其督促作用是不言而喻的。三是金稳会的权威性和严格的问责机制,有助于减少行政部门常见的推诿扯皮,促进流程简化,提高决策速度。四是在金融业务日益融合的背景下,金稳会将会加强 监管部门统筹协调,抑制性质相同的业务政出多门的现象,整治不规范不合理的流程,促进金融监管标准走向统一。

  二、组建银保监会是建立统筹协调金融监管体系的重要步骤

  1.明确和加强央行审慎监管职能,有助于增强防范系统性风险的能力。

  传统的金融监管理论认为,单个金融机构的微观审慎监管就能够有效地防范系统性风险。但2008年全球金融危机表明,个体金融机构的稳健性并不意味着金融系统的稳定,在关注和强化微观审慎监管的同时也应关注和加强宏观审慎政策和监管。认识转变后,健全宏观审慎政策框架,强化对系统重要性金融机构的监管逐步成为各国金融改革的重要内容。我国自2016年后就以MPA考核为抓手逐步落实宏观审慎政策。

  根据新的监管框架,原来由银监会和保监会承担的拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责将划入央行。这一职责调整后,央行承担了与金融稳定密切相关的部分微观审慎监管职能,在已有宏观审慎政策和系统性风险防范职能的基础上,增加了对系统重要性金融机构的监管职能。此举增强了央行的审慎监管职能,使得其宏观审慎政策与微观审慎监管能更有效地结合。金稳会办公室设在央行,也有利于金融监管机构之间统筹协调,提高化解和防范系统性风险相关工作的效率和效果。

  2.组建银保监会有利于减少监管重叠,防止监管套利,提高监管效率,控制金融风险。

  推动银行与保险监管的跨行业整合符合中国金融市场发展的实际要求。与资本市场业务相比,保险的业务功能相对单一,风险管理的方法与要求与银行有不少相似之处,银监会和保监会的合并可以加强风险防控能力。而长期以来,保险业务与银行业务之间往来较为频繁,合作密切,在监管合作上也有较好的基础,两者的合并将促进金融机构管理有效性的提升。目前,我国大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域,且银行已经成为保险资金的重要投资标的,两个监管机构整合有助于控制系统性金融风险。在制定相关机构的监管标准时,由统一的监管部门加以推进,可以将银行业和保险业的风险控制要求有机地协调起来,从而能够更好地优化监管资源配置,提高监管效率,防范监管套利。

  3.证监会体制保持不变有利于现阶段直接融资发展,促进资本市场更好地为实体经济服务。

  本次金融监管机构改革,证监会体制保持不变,既符合中国现实的金融环境需求,也体现出促进资本市场进一步改革发展的考量。证监会与银保监会的监管存在明显差异。就监管对象而言,证监会的监管对象除了金融机构外,还包括上市公司和投资者,而银行业和保险业的监管对象主要是金融中介。就监管方式而言,证监会更多的是对信息披露和市场交易行为进行监管,而银行业和保险业的监管则更多的是在机构的资本约束、流动性和风险等方面。此外,在监管要求和方法等方面也存在不少差异。因此现阶段证监会体制保持不变应该有其必要性和合理性。保持证监会体制不变似乎也体现出国家对于发展证券市场和直接融资战略的重视。相较以往,当前我国融资渠道多样性明显增加,但在融资结构上依然以间接融资为主,直接融资发展不足,这也是宏观杠杆率较高的重要原因。2017年全国金融工作会议中强调要把发展直接融资放在重要位置,要求资本市场更好地为实体经济服务。保持证监会监管体制不变,有利于稳步提高直接融资比重,优化融资结构,促进资本市场尤其是股权融资的发展,推进资本市场更加有效地服务于实体经济。

  4.监管变革有助于推动行为监管和功能监管发展。

  在分业监管模式下,监管机构根据金融机构的具体业务类别来确定相应的监管归属和规则,同一类型的金融机构均由特定的监管者监管,其实质是一种以机构监管为主的监管制度。长期以来,这一监管制度的运行改善了我国金融业发展相对滞后的状况,促进了金融机构的发展,推动了我国金融市场与国际接轨的进程。

  随着金融创新的发展,金融业混业经营趋势日益明显,多种类型的金融控股集团开始兴起,不同类型的金融业务彼此融合,界限逐步变得模糊。跨市场、跨行业和跨部门的穿透式金融产品不断涌现。这使得过去的以机构监管为主的监管模式难以有效监管现有的业务。“铁路警察”各管一段的监管方式既容易造成交叉部分监管重叠,又容易导致新兴领域监管缺失。对于同类业务不同监管机构之间的监管标准往往存在差异,多头监管导致监管套利行为时有发生。“地盘意识”和各自为政导致监管机构之间缺乏及时的沟通与协调,从而无法有效防范和化解可能出现的金融系统性风险。

  功能监管与机构监管不同,其基本理念是相似的功能应当受到统一的监管,无论这种功能由何种性质的机构行使。功能监管更多地关注特定金融机构的各种业务和产品,而不再是金融机构本身。功能监管通常是根据金融体系的基本功能设立统一的监管标准,设计公平的监管制度,更好地实现对金融业跨行业、跨机构和跨市场的监管。第五次全国金融工作会议指出要“加强功能监管,更加重视行为监管”并将其作为监管强化和补短板的重点方向。行为监管通过制定公平的市场规则,对金融机构的经营活动及交易行为实施监督管理 ,以营造公开、透明的金融市场环境,降低金融市场交易中的信息不对称,保障金融消费者的合理权益。

  当下的金融监管体制改革体现了从机构监管为主的监管模式逐步向机构监管、功能监管和行为监管三者结合的监管模式方向转变。以央行作为宏观审慎政策的主体,银保监会和证监会分别实施微观审慎监管,尤其是持续加强功能监管和行为监管。对于业务边界相对清晰的传统金融机构,仍然按照过去机构监管的理念进行监管,机构监管仍会长期存在;对于跨市场、跨行业的金融创新业务,则基于功能监管的理念进行全覆盖的监管;对于所有金融机构的经营活力和交易行为,则从维护消费者权益出发,进行行为监管。2016年以来,无论是证监会还是银监会和保监会都强调严格监管,加大了对于金融违法违规行为的打击力度,完善对于金融消费者的保护措施,表明现有的监管模式已逐步从以机构监管为主向机构监管、功能监管和行为监管相结合的方向转变的趋势。
    
  三、“整合”可能是金融监管体制变革的方向


  上世纪七十年代以来,国际上金融监管模式不断演变。以美英澳日等国为代表,出现过统一监管、分业监管和“双峰”监管等模式。2008年全球金融危机以后,国际金融监管模式演化的方向渐渐趋于清晰。金融监管主要针对宏观审慎、微观审慎和消费者保护三大目标,主流监管模式逐渐形成宏观审慎政策框架下的微观审慎监管和行为监管的“双峰”模式。例如,英国金融机构在2008年全球金融危机中损失惨重,使英国政府意识到统一监管的弊端,开始调整金融监管框架,在2013年采取了“双峰”监管模式。以央行(内设金融政策委员会、审慎监管局)和金融行为监管局构成“双峰”。微观审慎监管主要是保障金融体系稳定和金融机构安全;而行为监管则是针对所有金融行业和产品包括场外交易的各类衍生品进行全面、系统的监管。

  当前我国金融监管体制的变革既借鉴了国际上监管体制变革的有益经验,又充分考虑本国的实际状况,从实际出发进行了顶层设计。目前来看,由央行负责总体宏观审慎政策职能及重要法律法规草案和审慎监管制度制定等部分微观审慎监管职能,而银保监会和证监会负责行为监管职能。这一监管模式部分借鉴了英国的“双峰监管”模式,即按照监管目标,将监管职能划分为行为监管和审慎监管两个方面,设置两个不同的机构。而证监会体制保持不变则主要借鉴了美国的监管模式。而金融稳定发展委员会则对金融监管进行总体设计和统筹协调,在更高层面对监管部门进行指导和监督。这种金融监管架构充分考虑了当前中国金融市场发展现状和现有金融监管体制的不足,改革成本相对较小,体现了“渐进式”改革的慎重考虑,有助于金融体系保持稳定运行状态。

  主要国家金融监管机构的变革表明,一个主权经济体并不存在固定不变的金融监管模式,金融监管制度始终处于动态优化过程之中。无论是采用多头监管模式,统一监管模式,还是在统一监管模式下进一步发展的“双峰监管”模式,都有其优势和不可避免的不足。一国金融监管架构的改革,既受到金融市场结构发展的影响,也受到该国历史传统,政治体制等其他因素的影响。但总体来说,过往金融危机的经验表明,采取统一监管的英国、日本等国家相较采用多头监管的美国损失更小,而采用“双峰监管”的澳大利亚和荷兰则是在金融危机中表现较为出色。在澳大利亚,由审慎监管局监管银行、信用社、建房互助协会、保险和再保险公司,而证券投资委员会则负责证券监管、消费者保护和维持市场诚信。荷兰在2004金融监管框架改革以后,由央行承担系统性稳定和最后贷款人职责以及对银行的审慎监管,金融市场管理局则负责对所有金融机构的行为监管。“双峰”监管模式的好处在于缓和“金融系统安全”和“消费者保护”两大监管目标的内在矛盾。这在一定程度上表明统一监管模式比分业监管模式存在优势,“双峰”监管在防范系统性金融风险方面的能力似更胜一筹。

  无论采用何种监管架构安排,金融监管改革的目标一是加强宏观审慎政策以保障整体的宏观金融环境稳定,二是加强微观审慎监管以保障个体金融机构稳定运行,三是加强行为监管以保障金融消费者的合法权益。未来我国金融监管将朝着机构监管、行为监管和功能监管相结合的方向发展的思路已经清晰显现。对审慎监管和行为监管来说,无论是采用分类设置的“双峰模式”,还是将两者置于“统一监管”之下,都使得现有金融监管机构存在进一步整合的空间和可能。未来的中国金融监管体制,“整合”可能是个大方向。

  组建银保监会迈出了建立统筹协调金融监管体系的重要步伐。金融监管体制改革依然任重道远。银监会和保监会的合并,亦或央行职能的变更,都涉及到机构的改革和人员的调整,后续需要实现机构之间的融合和协调以及人员的平稳导流。重要的是要重塑监管理念,尽快建立起审慎监管和行为监管的监管理念。未来监管标准需要统一。现有的监管体制改革并没有放弃机构监管,几种监管模式的简单融合,会使得不同机构之间的监管标准依然存在差异。这就要求加快步伐建立起更加完善的统一监管标准,以防止监管套利,维护公平竞争。在现有监管体制中,央行负责银保监会重要法律法规草案制定及部分微观审慎监管职能,而银保监会和证监会则负责具体的微观行为监管。这就需要防止出现行为监管立法和执法的人为脱节,应该建立有效的机制来促进两者之间的协调。未来金融消费者保护要切实做到有法可依,有章可循。通过严格监管,将金融消费者的利益置于更为重要的地位。进一步加强金融消费者保护金融监管不能只靠风险提示或道义劝告,要进一步提高监管能力和行动意愿,提高依法监管的执行力,加大跨界金融业务的监管力度;促使金融回归本源,更好地服务实体经济。

 

 

     金融投资市场研究报告   责任编辑:S646


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