唐建伟：建议成立“东北经济特区”

　　东北最近几年一直是一个引人关注的地方，近期更是因为林毅夫教授领衔的北大新结构经济学研究中心发布了一份《吉林省经济结构转型升级报告（征求意见稿）》，再次一石激起千层浪，引发了有关东北未来发展路径的热烈讨论。笔者虽然是一个南方人，但接受所在单位的组织安排，曾经在东北的分支机构挂职锻炼了近两年时间，算是对东北经济和社会有了切身的体会和感受，因此也想针对东北振兴的问题谈谈个人的一些看法。

　　东北经济困境的根源：失去了要素集聚能力

　　随着我国经济进入新常态，受老工业基地体制性、结构性及资源性等因素的影响，整个东北地区经济出现了明显快于全国其他地区的下滑，最近几年经济增速持续在全国排名倒数。今年上半年，在全国经济增速有所回升的大背景下，东北三省的辽宁、黑龙江和吉林三省经济增速分别为2.1%、6.3%和6.5%。增速排名分别是倒数一、三和第五名。这还是在2016年4月《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》发布一年后取得的成绩。突显出当前东北经济光靠国家振兴政策仍然难以摆脱困境。

　　东北经济之所以会陷入当前的困境，笔者认为失去了要素集聚能力是主因。特别是在人口和资金两个重要要素方面，近年来整个东北都在出现持续的流失，且这个趋势没有任何改变的迹象。

　　首先从人口来看，低人口出生率和人口的持续流出导致东北丧失了人口资源优势。

　　从生育率来看，东北地区生育率极低，人口增长趋于停滞。早在1980年代初期，辽宁、吉林、黑龙江三省的出生率分别是14.1‰、15.81‰和13.49‰，低于全国18.21‰的平均水平。此后，随着独生子女政策的进一步推行，东北地区2001年的出生率更是都跌破了10‰， 到2016年，东北地区的辽宁、黑龙江和吉林的人口出生率分别降至6.6     ‰、5.55‰和6.12‰，与全国平均12.95‰的出生率水平相比差距在明显扩大。

　　与低出生率相伴同时出现的还有持续的人口流出。据测算，剔除人口自然增长因素，2010-2015年东北三省人口净流出24万，虽然纵向来看，最近五年与前十年相比，东北人口并没有出现加速流失的趋势，但这种人口持续流出的趋势在东北已经持续了二十年。而且流出的基本都是年轻人和高端人才。比如东北地区考上外地大学的学生，毕业后不愿意回东北是普遍现象，而即使在东北本地上大学的也留不住，有调查显示，辽宁省内两所“高薪大学”有四成学生流向北上广等一线城市。这些高端人口的持续流失，使得东北老工业基础积累起来的人才优势已经荡然无存。而且年轻人的持续外流也加剧的东北地区人口老龄化，在2010年时，东北的人口结构是两头少、中间多的纺锤形，但是伴随着超低的生育率和年轻人口的流出，纺锤形将很快变成倒三角形，这不仅将加速东北的老龄化，还将使东北失去优秀的劳动力和有购买力的消费群体，对经济增长更是雪上加霜。

　　受出生率低及人口流失两方面因素的影响，东北地区的人口自然增长率已经开始出现负增长。2016年东三省的辽宁、吉林及黑龙江三省的人口自然增长率分别为-0.18‰、-0.05‰和-0.49‰，而全国平均的人口自然增长率则在5.86‰。作为最重要经济要素的人口资源的负增长无疑已经并将继续对东北的经济发展造成了极大的负面影响。

　　其次从资金要素来看，整个东北的资金动员能力较低。东北地区存贷款余额总量在全国占比近年来是逐年下降的，已经由2003年的7.8%和8.6%下降到2015年的6.2%和6.7%。从反映金融机构将储蓄转化为投资的能力及金融机构配置资本效率的指标----存贷比来看，东北三省的存贷比在2009年以前是明显低于全国平均水平的，2009年之后在刺激政策的拉动下虽然出现了明显回升，但仔细分析贷款结构会发现其中主要是短期票据贴现占比较高，反映实际贷款需求的企业中长期货款占比是下降的，这表明东三省银行业的资金利用效率其实并不高。

　　央行在2013年曾将全国各省市汇集资金的总量做过一个排序。东北三省的沈阳、长春、哈尔滨汇集资金的总量大体在不到3万亿元的水平。与北京的9万亿元、上海的7万亿元差距甚远，和深圳这样的城市也是数倍相差。这样的汇集资金能力对实体经济的支持作用是不够的，特别是与东北振兴的需求之间有较大差距。

　　同时，近年来东北地区金融业增加值占本地区国内生产总值的比重虽然有所提升，由2003年的1.9%增加到2015年末的3.8%，但与全国平均水平的8.5%仍有很大差距，而且这种差距是在扩大的。表明东北区域内金融对经济增长的贡献率和国内其他地区比较是较低的。

　　打造新时期的东北特区，重塑要素集聚能力

　　既然人口净流出和资金动员能力差是东北经济陷入困境的原因，因此要实现东北振兴的目标，重新形成对人口、资金等要素的集聚能力是关键。由于这些年导致东北地区人口和资金外流的原因主要还是一些深层次的体制性的问题，有些问题已经根深蒂固，让东北自身来解决也无可能性，必须依赖外力来做改变。非常时期必须用非常之策，建议借鉴当年建设深圳特区的经验，将东北地区打造成为新时期中国改革开放和经济转型的新特区，通过更大力的改革和更全面的对外开放来推动东北地区的转型发展，重塑要素集聚能力，从而实现东北的振兴。

　　建议成立“东北经济特区”，作为我国深化改革开放，实现经济转型的改革实验区，专门针对当前困扰东北经济发展的实际问题制定出一些优惠政策，以非常规的手段来推动东北经济和社会的转型，重塑要素集聚能力。

　　首先，建议在东北沿海、沿江和沿边区域内选择部分县市或者单独划出一片区域由东部省市托管成立经济特区。2017年3月国务院办公厅印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，提出东北三省与东部三省、东北四市与东部四市分别建立对口合作：辽宁省与江苏省，吉林省与浙江省，黑龙江省与广东省；沈阳市与北京市，大连市与上海市，长春市与天津市，哈尔滨市与深圳市；支持东北地区主动对接东部省市，探索建立相应合作机制；鼓励中西部老工业城市和资源型城市主动学习东部地区先进经验做法。笔者认为可以在此基础上可以再进一步：建议在东北沿海、沿江和沿边区域内选择部分县市或者单独划出一片区域由东部对口省市进行托管。该区域内人事安排、资金调配、招商引资以及基础设施建设等所有事宜都由托管方负责，直接将东部省市发展经济的先进经验移植到东北，同时也解决了该区域内经济发展所需要的人才和资金等要素集聚的问题。这种模式要比原来对口合作中仅仅通过项目合作的“硬合作”以及干部挂职培训、先进经验借鉴、思想观念和发展理念的学习、体制机制创新等方面的“软合作”速度要快得多，相信效果也要好得多。在这种模式试点成功的基础上，再将其经验与做法复制到东北全境，从而达到彻底改变东北地区经济发展“塌陷”的困境。

　　其次，在人口政策方面，要缓解东北出生率低的现状，放开计划生育甚至出台鼓励生育的政策就非常有必要。近日携程联合创始人、执行董事局主席梁建章先生就撰文指出：振兴东北的重中之重是实施强力的产人政策。其指出“与其投入上万亿元到越来越低效的工业和基础设施领域，不如将这些钱用于大力鼓励生育，包括减轻家庭养育负担，奖励多育家庭，提升托儿与教育条件。”在目前全国其他地方还没有全面放开计划生育政策的时候，如果先在东北地区试点放开计划生育，同时出台鼓励生育的政策，很可能在东北形成人口政策的洼地，不但可以刺激东北原来居民的生育意愿，而且会吸引全国各地想多生孩子的家庭来东北安家立业，对于缓解东北出生率低的现状可能起到立竿见影的作用。

　　同时，为了吸引更多优秀人才，还可以考虑尝试更为灵活的土地和住房政策、更优惠的工作和生活条件来吸引外部优秀人才流入从而缓解人口净流出的问题。比如可以充分利用东北土地资源相对丰富的条件，大幅降低土地使用成本，维持较低的房价，吸引企业及个人来东北投资和置业。同时通过给优秀高端人才提供住房、科研启动资金、子女入学等条件，吸引本地甚至外来的年轻优秀人才来东北创业、成家立业等。
　　　　
　　在吸引资金方面关键是转变政府职能，改善政商关系。要彻底改变外部对东北招商引资“关门打狗”导致的“投资不过山海关”的形象，必须大力推进东北各级政府的改革。由于东北地区基本缺席了前三十年的国内改革开放，相当于建国后几十年都受计划经济体制的影响，政府官员和普通民众的思想和观念都比较僵化，依靠其内部推动改革或仅靠从东部引入少数挂职干部是不足以改变这种现状的，必须要有新思路。首先应该精简政府。“东北经济特区”的政府要“小而精”。要更进一步精简政府机构，政府部门中除了公共安全、社保、医疗卫生、环保、质量等必须有的公共职能外，其他能取消的一律取消，能合并的就合并。留下的部门，也要建立政府权力的“正面清单”和“负面清单”，减少投资项目的审批环节。加强政府诚信建设，确保政府诚信履约，构建“亲”“清”新型政商关系，增强政府服务意识和能力。其次，建议下大决心，通过大范围、大面积的干部交流来实现干部队伍的“移风易俗”。比如通过三到五年的时间，每年至少将三分之一以上东北地区各层级政府官员交流到东部省市，交流时间至少两年以上，让其充分体会并学习东部先进的政府管理理念和做法。同时通过大规模引入东部省市的挂职干部，每年各级政府至少要有三分之一的干部来自东部省市。通过这样大规模的人员双向交流任职，可以实现在短时间内改变东北地区政府中原来沉淀下来的体制约束和思维限制。

　　同时东北地区要加大对外开放的力度，主动融入、积极参与“一带一路”建设战略。利用毗邻俄罗斯、朝鲜、韩国、日本及蒙古的沿边优势，加强与周边国家基础设施互联互通，努力将东北地区打造成为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的枢纽。未来东北地区要力争成为中俄、中蒙、中韩以及中日对外经济和产业合作的平台和前沿阵地。通过大力对外开放来吸引国外资金和人才进入东北来投资和创业。同时要通过开放来促进东北地区投融资制度的改革，以实施“准入前国民待遇”和“负面清单”管理制度来打破所有制的限制，打造国内升级版的自由贸易区。